Big data & Corruption เรื่องง่ายๆ ที่กฎหมายทำให้ยาก

ยกตัวอย่าง บล็อกเชน (Blockchain) ที่อาศัยคุณสมบัติของการจัดเก็บข้อมูลแบบกระจายออกจากศูนย์กลาง (Distributed Ledger Technology : DLT) ที่ทำให้การจัดเก็บข้อมูลปริมาณมากสามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว และอาศัยคุณสมบัติของเทคโนโลยีแฮช (Hash) ทำให้เกิดความโปร่งใสและความถูกต้องของข้อมูล ภายใต้ต้นทุนและความเสี่ยงที่ลดลง

การวิเคราะห์ข้อมูลขนาดใหญ่หรือ Big Data Analytics นั้นมีการนำไปใช้ประโยชน์ในหลายอุตสาหกรรม ไม่ว่าจะเป็นการค้า การบริการ หรือแม้แต่อุตสาหกรรมการเงินที่สามารถนำข้อมูลด้านพฤติกรรมของบุคคลมาใช้ประโยชน์ในการวิเคราะห์ความสามารถในการชำระหนี้ (เครดิต) ของลูกหนี้ได้

นอกจากนี้ Big Data Analytics ยังเป็นฟันเฟืองสำคัญที่ภาครัฐสามารถนำไปสร้าง “ระบบนิเวศ (Ecosystem)” แห่งความโปร่งใสให้เกิดขึ้น

ผลการศึกษาของ IMF พบว่าเมื่อภาครัฐมีการลงทุนพัฒนาเทคโนโลยีเกี่ยวกับข้อมูลและการสื่อสาร ระดับความโปร่งใสของภาครัฐจะสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากเทคโนโลยีดังกล่าวจะทำให้การตรวจจับสัญญาณธงแดง (Red flag) ของการทุจริตคอร์รัปชันทำได้ง่าย รวดเร็ว และมีความแม่นยำ จนการคอร์รัปชันไม่คุ้มค่าเกินกว่าต้นทุนที่ต้องใช้ในการทุจริตได้ ตามหลักการวิเคราะห์ความคุ้มค่า (Cost-benefit Analysis) ทั่วไป

ที่ปรึกษาอาวุโสด้านธรรมาภิบาลของธนาคารโลกได้ยกตัวอย่าง การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของ Big Data ในการป้องกันการทุจริต โดยกล่าวว่าข้อมูลที่มีความสำคัญต่อความโปร่งใสนั้น ประกอบไปด้วย

1.ข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้าง คือ ข้อมูลเกี่ยวกับกระบวนการการจัดซื้อจัดจ้าง รายชื่อและข้อมูลของผู้ผลิต ผู้ให้บริการ ผู้ชนะ และผู้แพ้การประมูล ในอดีตที่ผ่านมา

2.ข้อมูลการจดทะเบียนบริษัท คือ ข้อมูลทั่วไปในการจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลของบริษัทที่เข้าร่วมประมูลราคา เช่น ผู้ถือหุ้น กรรมการ กรรมการผู้มีอำนาจในการจัดการ

3.ข้อมูลการเงินเชิงลึก คือ ข้อมูลด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน การก่ออาชญากรรมทางเศรษฐกิจหรืออาชญากรรมทางเทคโนโลยีสารสนเทศ ที่ปรากฏในภูมิหลังของบริษัทและกรรมการของบริษัทที่เข้าร่วมประมูลราคา

4.ข้อมูลจากผู้มีอำนาจจัดเก็บภาษี คือ ข้อมูลการยื่นเสียภาษีของบริษัทที่เข้าร่วมประมูลราคา

5.ข้อมูลการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินหนี้สินเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในทุกขั้นตอน คือ บัญชีทรัพย์สินและสถานภาพทางการเงินของเจ้าหน้าที่รัฐ เพื่อประโยชน์ในการประเมินแนวโน้มของเจ้าหน้าที่รายนั้นในการทุจริตคอร์รัปชั่น

6.ข้อมูลรายชื่อบริษัทหรือบุคคลที่ถูกขึ้นบัญชีตามกฎหมาย เพื่อประโยชน์ในการประเมินความน่าเชื่อถือและความโปร่งใส

จากตัวอย่างข้างต้น จะเห็นว่าเกี่ยวข้องกับข้อมูลที่อยู่ภายใต้ความควบคุมของหน่วยงานมากมาย ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานจัดเก็บภาษี หน่วยงานจัดเก็บทะเบียนพาณิชย์ หน่วยงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน หน่วยงานป้องกันและปราบปรามการทุจริต หน่วยงานด้านทะเบียนราษฎร์และประวัติอาชญากรรม ดังนั้น ปัจจัยสำคัญที่จะส่งเสริมให้เกิดการใช้ประโยชน์สูงสุดจาก “ข้อมูล” เพื่อป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันได้ คือการมีระบบ “ข้อมูลเปิดภาครัฐ (Open Government Data)” ที่สมบูรณ์

หลักการเรื่องข้อมูลเปิดภาครัฐในมุมมองดั้งเดิมคือการเปิดเผยข้อมูลที่สมควรเปิดเผยให้สาธารณชนรับทราบ ซึ่งอยู่ในพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 อย่างไรก็ดี ในยุคของการใช้ประโยชน์จาก Big Data หลักการเรื่องข้อมูลเปิดภาครัฐยังหมายความรวมไปถึงการเปิดเผยข้อมูลระหว่างหน่วยงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวดเร็ว หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือฐานข้อมูล (Database)ของหน่วยงานรัฐควรจะพัฒนาไปสู่การเป็นฐานข้อมูลเดียว ไม่ใช่ฐานข้อมูลของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งอีกต่อไป

ประเด็นดังกล่าวได้ปรากฏอยู่ใน พ.ร.บ.การบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล พ.ศ. 2562 ซึ่งวางหลักให้ภาครัฐจะต้องจัดให้มีฐานข้อมูลและเอกสารในการดำเนินงานที่เป็นอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งเป็นรากฐานของบันไดขั้นแรกเท่านั้น

ใน พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ หน่วยงานของรัฐไม่สามารถเปิดเผยข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลได้ หากไม่ได้รับความยินยอมจากเจ้าของข้อมูลก่อน เว้นแต่จะเป็นไปตามข้อยกเว้นที่กำหนดไว้ เช่น เป็นการเปิดเผยให้แก่เจ้าหน้าที่ภายในหน่วยงานเดียวกันเพื่อใช้ตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานแห่งนั้น หรือเป็นการเปิดเผยเพื่องานศึกษาวิจัย เป็นต้น หลักการนี้คืออุปสรรคที่ทำให้ภาครัฐของไทยไม่สามารถสร้างฐานข้อมูลที่เป็นเอกภาพได้อย่างแท้จริง และไม่สามารถใช้ประโยชน์จาก Big Data ได้ ในบางกรณียังอาจเกิดปัญหาที่ข้อมูลของ 2 หน่วยงานได้รับการปรับปรุงแก้ไขให้ทันสมัยไม่เสมอกัน เกิดเป็นปัญหาการมีข้อมูลที่ไม่เท่าเทียม (Information asymmetry)

นอกจาก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ อันเป็นกฎหมายกลางแล้ว ประเทศไทยยังมีกฎหมายเฉพาะของแต่ละหน่วยงานที่กำกับดูแลการเปิดเผยข้อมูลเหล่านี้อย่างเฉพาะเจาะจง เช่น มาตรา 10 แห่งประมวลรัษฎากร ที่ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่สรรพากรเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับผู้เสียภาษีให้แก่หน่วยงานใด หรือมาตรา 17 แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 ที่ห้ามมิให้เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการทะเบียนราษฎรให้แก่ผู้ใด เว้นแต่ผู้ที่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรเท่านั้น เป็นต้น

จากข้อจำกัดของโครงสร้างกฎหมายไทย ทำให้การภาครัฐของไทยไม่สามารถมี Big Data และใช้ประโยชน์จาก Big Data ของตนเองได้ การ “รื้อ” โครงสร้างเสียใหม่จึงอาจเป็นทางเลือกเดียวที่ต้องเร่งดำเนินการเพื่อให้ประเทศไทยไม่ตกขบวนการพัฒนาเพื่อใช้ประโยชน์จากความก้าวหน้าของเทคโนโลยีดิจิทัลในโลกยุคปัจจุบันและอนาคต

โดย...

ดร.ณัชชา สุขะวัธนกุล

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

กมลณิช สวัสดิ์พาณิชย์

นิติกรชำนาญการ สำนักเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง