แจกเงินแบบไหนได้ประโยชน์ยั่งยืน?

*บทความโดย ธราธร รัตนนฤมิตศร

สถาบันอนาคตไทยศึกษา www.facebook.com/thailandfuturefoundation/

แนวคิดของการช่วยเหลือประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง กลุ่มยากจน หรือกลุ่มที่ตกงานได้รับผลกระทบสูง เคยมีการถกแถลงกันในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาพอสมควร และมีความเข้มข้นขึ้นจากวิกฤตการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้น รวมถึงแนวโน้มของอนาคตงานที่คาดว่าจะถูกกระทบจากปัญญาประดิษฐ์ (AI) ที่ทดแทนการทำงานของมนุษย์ได้มากขึ้น

แนวคิดที่มีการพูดถึงในวงนโยบายมีอย่างน้อย 4 แนวคิดหลัก ได้แก่

แนวคิดการให้เงินรายได้พื้นฐานอย่างทั่วถึง (Universal Basic Income) หรือ UBI ซึ่งเป็นการมอบรายได้พื้นฐานให้ประชาชนเพื่อการันตีรายได้สำหรับใช้ชีวิตประจำวันโดยทั่วไป แนวคิดนี้มีการกล่าวถึงมากขึ้น และมีการทดลองเพื่อเรียนรู้ผลกระทบที่เกิดขึ้นในบางประเทศ เช่น ฟินแลนด์ และเคนยา รวมทั้งมีการถกเถียงกันมากในทางวิชาการและนโยบาย

แนวคิดภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative Income Tax) หรือ NIT ซึ่งเป็นการให้เงินช่วยเหลือสำหรับประชาชนที่อยู่ใต้เกณฑ์ที่ชำระภาษี เสนอขึ้นมาในปี 1962 โดยดร.มิลตัน ฟรีดแมน นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล โดยมีการใช้แนวคิดนี้ในหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา อิสราเอล เกาหลีใต้ สวีเดน ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สิงคโปร์ แคนาดา สหราชอาณาจักร เป็นต้น และเคยมีการพยายามผลักดันเพื่อออกร่างกฎหมายนี้ในประเทศไทยในทศวรรษที่ผ่านมาเช่นเดียวกัน

แนวคิดการให้เงินโอนอย่างมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer) หรือ CCT ซึ่งให้เงินช่วยเหลือประชาชนกลุ่มเป้าหมาย แลกกับการที่ประชาชนต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขบางอย่าง เช่น พาลูกไปฉีดวัคซีน ถ่ายพยาธิ เข้าโรงเรียน ผ่านการฝึกอบรมทักษะ เป็นต้น แนวคิดนี้มีการใช้ในหลายประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะในลาตินอเมริกา และมีผลต่อการลดความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำอย่างชัดเจน

แนวคิดการให้หุ้นหรือทุนอย่างทั่วถึง (Universal Basic Capital) ซึ่งเป็นแนวคิดใหม่ที่ต้องการมอบหุ้นบริษัทให้กับประชาชน โดยเฉพาะบริษัทเทคโนโลยีระดับสูง เพื่อให้เมื่อบริษัทหรือธุรกิจเติบโต ประชาชนก็ได้จะส่วนแบ่งจากเงินปันผลไปด้วย ซึ่งปัจจุบันยังเป็นการทดลองทางความคิดเป็นหลัก

ในบทความนี้ จะเริ่มจากการกล่าวถึงการแจกเงิน ผ่านแนวคิดการให้เงินโอนอย่างมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfers หรือ CCT) ที่ใช้กันมากในประเทศกำลังพัฒนา

CCT โด่งดังและได้รับการยอมรับขึ้นมาจากผลที่เกิดขึ้นในหลายประเทศที่สามารถช่วยลดความยากจนได้อย่างถาวร ช่วยให้ประเทศถอยออกจากประชานิยม เนื่องจากไม่ใช่แจกเงินให้เปล่า แต่เป็นการให้เงินอย่างมีเงื่อนไขเพื่อเพิ่มทุนมนุษย์ (human capital) เช่น ด้านการศึกษาและสาธารณสุข

แนวคิดตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าครอบครัวที่ยากจนได้ลงทุนน้อยเกินไปในทุนมนุษย์ เงินโอนอย่างมีเงื่อนไขมีเป้าหมายเพื่อลดความยากจนในระยะสั้นและเสริมสร้างทุนมนุษย์ในระยะยาว มุ่งทำลายวงจรกับดักความยากจนที่จะส่งต่อถึงรุ่นลูก ตลอดจนช่วยคุ้มครองครอบครัวยากจนจากผลกระทบที่เลวร้ายที่สุดของการว่างงาน การเจ็บป่วยรุนแรง และเหตุฉุกเฉินอื่นๆ ช่วยลดความเสี่ยงที่เด็กๆ จะต้องอดอาหารหรือต้องออกจากโรงเรียนกลางคัน ขณะเดียวกันก็สร้างทักษะและความรู้ให้เด็กสำหรับอนาคตไปด้วย

การให้เงินโอนอย่างมีเงื่อนไขใช้ครั้งแรกที่ลาตินอเมริกา ในปี 1995 ที่บราซิลและปี 1997 ที่เม็กซิโก หลังจากนั้น โครงการได้แพร่สะพัดไปทั่วโลกจนมีการดำเนินงานในกว่า 24 ประเทศ เช่น บราซิล โคลอมเบีย เอลซาวาดอว์ ฮอนดูรัส เม็กซิโก นิ บังคลาเทส อินโดนีเซีย กัมพูชา ปากีสถาน และโมร็อคโค โดยแม้แต่สหรัฐอเมริกาก็ได้นำไปปรับใช้ในโครงการ Opportunity NYC ของนครนิวยอร์ค

        หลักการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไขคือการโอนเงินให้กลุ่มเป้าหมายโดยเฉพาะคนจน ส่วนใหญ่จะโอนให้กับผู้หญิงที่เป็นมารดาในครัวเรือน โดยมีเงื่อนไขให้พาเด็กเข้าศึกษาในโรงเรียนและตรวจสุขภาพรับวัคซีนตามกำหนด หรือให้แลกกับการทำงาน ซึ่งเงินโอนดังกล่าวเป็นการช่วยเหลือครอบครัวให้มีรายได้เพียงพอสำหรับดำรงชีวิต และช่วยเพิ่มทุนมนุษย์เพื่อตัดวงจรความยากจนในรุ่นต่อไปไปพร้อมๆ กัน  

        มีงานวิจัยจำนวนมากได้ประเมินผลกระทบของการโอนเงินอย่างมีเงื่อนไข เช่น Fiszbeinand Shady (2009) พบว่า CCT เป็นโครงการที่ลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำอย่างมีนัยสำคัญที่สุด ช่วยเพิ่มมาตรฐานการครองชีพของครอบครัวคนจน เพิ่มระดับการเข้าโรงเรียนของเด็กและการใช้บริการสุขภาพ และลดแรงงานเด็ก งานของ Hoffman (2006) พบว่าการลดลงของความเหลื่อมล้ำในช่วง 2001-2005 ของบราซิล สามารถอธิบายได้จากโครงการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไข

Economist (2010) ชี้ว่าจากกรณีบราซิล โครงการเงินโอนอย่างมีเงื่อนไขช่วยทำให้จำนวนของคนยากจน ลดลง 8% ตั้งแต่ปี 2003 ดัชนีวัดความไม่เท่าเทียมกันด้านรายได้ (Gini index) ลดลงจาก 0.58 เป็น 0.54 ความเท่าเทียมกันในด้านรายได้มีมากขึ้น ซึ่งเป็นเพราะโครงการได้วางเงื่อนไขให้ครัวเรือนที่ยากจน ส่งลูกเข้าโรงเรียน ซึ่งเป็นการขยายโอกาสทางอาชีพ พร้อมทั้งให้ครัวเรือนดูแลด้านสุขภาพโดยเฉพาะเด็กๆ ด้วย โดยใช้งบประมาณไม่มากนัก

ในบทความต่อไป ผู้เขียนจะชวนไปดูข้อถกเถียงและการทดลองในแนวคิดอื่น โดยเฉพาะการให้เงินรายได้พื้นฐานอย่างทั่วถึง (Universal Basic Income) และแนวคิดภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative Income Tax) ว่าเมื่อมีการใช้ในประเทศต่างๆ หรือมีการทดลองแล้วมีผลกระทบในด้านบวกและด้านลบอย่างไรบ้าง.