การควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ กับมาตรการทางกฎหมายที่ยังมาไม่ถึง

บทความโดย พรพล เทศทอง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

 ยาสูบ (บุหรี่) ถือเป็นสารเสพติดชนิดหนึ่งที่ไม่ผิดกฎหมาย แต่ในควันของยาสูบมีสารพิษอยู่เป็นจำนวนมากอันเป็นสาเหตุที่สำคัญที่ก่อให้เกิดโรคร้ายแรง เช่น โรคหัวใจขาดเลือด การติดเชื้อทางเดินหายใจส่วนล่าง ถุงลมปอดอุดตัน มะเร็งหลอดลม เป็นต้น อีกทั้งยังเป็นหนึ่งในสาเหตุการตายที่สำคัญของโรคที่สามารถป้องกันได้อีกด้วย

ที่เป็นเช่นนี้ก็เนื่องมาจากยาสูบเป็นสินค้าที่ถูกกฎหมายถึงแม้จะเป็นอันตรายต่อทุกคนที่บริโภคก็ตาม นอกจากนั้นยาสูบยังมีราคาถูกเนื่องจากมีการทำการตลาดอย่างกว้างขวางทั่วโลก ในขณะเดียวกันประชาชนทั่วไปก็ยังขาดความตระหนักเกี่ยวกับพิษภัยของยาสูบเท่าที่ควร

จากสถานการณ์ดังกล่าวจึงทำให้องค์การอนามัยโลก (World Health Organization – WHO) ซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศที่มีพันธกิจในการดูแลรักษาสุขอนามัยพื้นฐานของประชากรโลก ได้ร่วมกับประเทศสมาชิกจัดทำกรอบอนุสัญญาว่าด้วยการควบคุมยาสูบขององค์การอนามัยโลก (WHO Framework Convention on Tobacco Control : FCTC) ขึ้น เพื่อควบคุมปริมาณการบริโภคผลิตภัณฑ์ยาสูบของประชากรโลก

กรอบอนุสัญญาดังกล่าวได้กำหนดมาตรการหลากหลายรูปแบบด้วยกัน ทั้งมาตรการทางภาษีและมาตรการที่ไม่ใช่ทางภาษี มาตรการปกป้องบุคคลจากการสูดดมควันยาสูบ มาตรการควบคุมสารต่าง ๆ ที่อยู่ในผลิตภัณฑ์ยาสูบ เกณฑ์การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ยาสูบ เป็นต้น

อย่างไรก็ดี รัฐผู้อนุวัติการ (รัฐสมาชิก) ยังสามารถตีความและนำมาบังคับใช้ในมาตรการที่แตกต่างกันไป เพราะกรอบอนุสัญญาดังกล่าวได้บัญญัติแนวทางเอาไว้อย่างกว้างเพื่อเปิดช่องให้มีการตีความกฎหมายได้ ดังนั้นจึงเป็นประเด็นที่ควรจะต้องทำความเข้าใจและหาคำตอบถึงรูปแบบของมาตรการที่เหมาะสมแก่บริบทของประเทศให้มากที่สุด

สำหรับในประเทศไทยนั้น แม้จะมีการควบคุมการบริโภคยาสูบมายาวนานมากว่า 30 ปี แต่อัตราการบริโภคยาสูบของประชาชน รวมถึงการเจ็บป่วยและเสียชีวิตจากโรคที่เกิดจากยาสูบก็ยังคงอยู่ในอัตราสูง จึงจำเป็นต้องพัฒนาการควบคุมยาสูบให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบแผนยุทธศาสตร์การควบคุมยาสูบแห่งชาติ พ.ศ. 2555 – 2557 เมื่อวันที่ 12 มิถุนายน 2555

โดยผลการดำเนินงานตามแผนยุทธศาสตร์ดังกล่าวประสบผลเป็นที่น่าพอใจในระดับหนึ่ง แต่ก็ยังมีข้อจำกัดอีกหลายประการอันเป็นผลสืบเนื่องมาจากกระแสโลกาภิวัตน์และการเปลี่ยนแปลงบริบทในสังคมทำให้ปัญหาการบริโภคยาสูบมีปัจจัยเกี่ยวข้องที่ซับซ้อนมากขึ้น จึงจำเป็นต้องมียุทธศาสตร์และมาตรการในการควบคุมยาสูบที่ต่อเนื่องและครอบคลุมทุกปัจจัยที่เกี่ยวข้อง

กรมควบคุมโรคในฐานะผู้รับผิดชอบหลักในการควบคุมการบริโภคยาสูบของประเทศ จึงดำเนินการจัดทำแผนยุทธศาสตร์การควบคุมยาสูบแห่งชาติ ฉบับที่สอง พ.ศ. 2559 – 2562 ขึ้น เพื่อเป็นกรอบและทิศทางการดำเนินงานควบคุมยาสูบของประเทศ โดยผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 เมษายน 2559  กอรปกับยุทธศาสตร์ระยะ 10 ปี (พ.ศ. 2555-2564) ของกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ที่ว่าด้วยการพัฒนาระบบและกลไกทางสังคมที่เอื้อต่อการสร้างสุขภาวะ

การขับเคลื่อนของหน่วยงานต่าง ๆ ข้างต้น ก่อให้เกิดการพัฒนามาตรการทางกฎหมาย ซึ่งถือเป็น “เครื่องมือ” ที่สำคัญในการควบคุมยาสูบ ได้แก่พระราชบัญญัติควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. 2560 ซึ่งมีผลใช้บังคับวันที่ 4 กรกฎาคม 2560 เป็นกฎหมายหลักในการบังคับใช้ทั้งในส่วนของการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบและการคุ้มครองสุขภาพของผู้ไม่สูบบุหรี่

พระราชบัญญัติฉบับนี้ถือเป็นการยกระดับจากกฎหมายเดิม 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติคุ้มครองสุขภาพของผู้ไม่สูบบุหรี่ พ.ศ. 2535 เพื่อให้มีความสอดคล้องไปกับกรอบอนุสัญญาว่าด้วยการควบคุมยาสูบขององค์การอนามัยโลกมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม ยังมีประเด็นต่อไปเกี่ยวกับการออกกฎหมายลำดับรองเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติข้างต้น  ในกรณีนี้พระราชบัญญัติควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. 2560 ได้กำหนดไว้ในมาตรา 79 วรรคสอง ให้ส่วนราชการดำเนินการออกกฎกระทรวง ระเบียบ หรือประกาศให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่พระราชบัญญัติฉบับนี้ใช้บังคับ หากไม่สามารถดำเนินการได้ให้รัฐมนตรีรายงานเหตุผลที่ไม่อาจดำเนินการได้ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบ

เมื่อพระราชบัญญัติข้างต้นมีผลใช้บังคับในวันที่ 4 กรกฎาคม 2560 ดังนั้น จึงต้องดำเนินการออกกฎกระทรวง ระเบียบ หรือประกาศให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 3 กรกฎาคม 2561 แต่พบว่าจนถึงปัจจุบันการดำเนินการออกกฎหมายลำดับรองยังไม่แล้วเสร็จ โดยมีการออกกฎหมายลำดับรองได้เพียงบางส่วน และยังอยู่ในระหว่างการดำเนินการอีกส่วนหนึ่ง และยังมีบางส่วนที่ยังไม่มีข้อมูลการดำเนินการแต่อย่างใด

เมื่อพิจารณาในเนื้อหา พบว่ากฎหมายลำดับรองที่ออกมานั้นส่วนใหญ่เป็นเรื่องเกี่ยวกับคณะกรรมการในประเด็นต่าง ๆ และการแต่งตั้งเจ้าพนักงานเพื่อการปฏิบัติหน้าที่ เช่น ประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง การสรรหากรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบแห่งชาติ พ.ศ.2560 ประกาศคณะกรรมการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบแห่งชาติ เรื่อง การแต่งตั้ง วาระการดำรงตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งของคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2560 เป็นต้น

ดังนั้น จึงสมควรเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการวิจัยและพัฒนามาตรการตามกฎหมาย รวมถึงการออกกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องกับมาตรการควบคุมยาสูบ เช่น การควบคุมและเปิดเผยส่วนประกอบของผลิตภัณฑ์ยาสูบ หรือการสร้างสื่อรณรงค์ ณ จุดขายปลีก รวมถึงมาตรการทางกฎหมายและสังคมเพื่อการคุ้มครองสิทธิของผู้ไม่สูบบุหรี่ในบ้านพักที่มีลักษณะเป็นอาคารชุดหรือคอนโดมิเนียม รวมถึงการคุ้มครองในกรณีอื่น ๆ

ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดมาตรการควบคุมผู้ที่สูบบุหรี่ให้สามารถบริโภคได้ภายใต้ข้อจำกัดทางกฎหมายบางอย่างอันจะช่วยลดผลกระทบต่อผู้ที่ไม่สูบบุหรี่ได้ แต่ในขณะเดียวกันก็ยังคงคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของแต่ละบุคคลในการเลือกที่จะบริโภคผลิตภัณฑ์ยาสูบไปพร้อม ๆ กัน.