เมื่อ EIA ไม่เป็นที่ไว้วางใจต้องใช้ SEA แทน (ตอน 1)

ไม่ว่าจะเป็นการที่คนในพื้นที่กลายเป็นคนจนในพื้นที่เดิมของตัวเองโดยไม่รู้เนื้อรู้ตัว จนถึงระดับที่บางคนทนต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้นไม่ได้ รวมทั้งไม่สามารถปรับตัวเข้ากับสิ่งแวดล้อมใหม่ต้องอพยพออกไป

หรือเลวร้ายไปกว่านั้นบางคนถึงกับต้องถูกบังคับให้อพยพออกจากพื้นที่โครงการโดยไม่สมัครใจ เช่น โครงการสร้างเขื่อนและอ่างเก็บน้ำ หรือในด้านสิ่งแวดล้อมก็เกิดปรากฏการณ์น้ำเน่า อากาศเป็นพิษ มีสารโลหะหนักอันตรายหรือสารก่อมะเร็งในน้ำในดินในพื้นที่ซึ่งเดิมไม่เคยมีมาก่อน ดังนี้เป็นต้น

มนุษย์เราเป็นสัตว์สมองโต เมื่อมีปัญหาก็ต้องหาทางแก้ มาตรการที่ออกมาสำหรับลดหรือสู้กับปัญหาเหล่านั้น คือ เครื่องมือที่เรียกว่า EIA หรือ Environmental Impact Assessment หรือการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม

ซึ่งเมื่อออกมาในช่วงแรกๆ เครื่องมือนี้ก็ได้รับการยอมรับกันทั่วโลกในระดับที่สูงมากทีเดียว แม้แต่ธนาคารโลกเองก็ใช้เครื่องมือ EIA นี้ในการบรรเทาหรือขจัดปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อมเหล่านี้

เหตุใด EIA จึงไม่ได้รับความไว้วางใจ

ในกระบวนการของ EIA นั้น เจ้าของโครงการพัฒนา (ไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือของเอกชน และไม่ว่าจะเป็นภาคอุตสาหกรรม เหมืองแร่ คมนาคม ฯลฯ) หรือบริษัทที่ปรึกษาที่เจ้าของโครงการจ้างมา จะต้องลงพื้นที่เก็บข้อมูลและศึกษาว่าโครงการพัฒนานั้นๆ มีผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้างและมากน้อยเพียงใด

จากนั้นก็ต้องหามาตรการต่างๆ มาเพื่อขจัดปัญหานั้นให้สิ้นไป เช่น ระบบบำบัดน้ำเสีย ระบบฟอกอากาศเสีย ระบบน้ำทิ้งเป็นศูนย์ (Zero Discharge) ระบบกำจัดขยะอันตราย เป็นต้น 

ทว่ามาตรการเหล่านี้อาจแก้ปัญหามลพิษเป็นรายโครงการได้ แต่อาจไม่สามารถแก้ปัญหามลพิษสะสมรวมได้หากมีหลายโครงการอยู่ในพื้นที่เดียวกัน ซึ่งเมื่อแก้ปัญหามลพิษสะสมรวมนี้ไม่ได้ น้ำยังเน่าอยู่ มลพิษอากาศยังมากอยู่ ผู้คนยังเจ็บป่วยอยู่ ความเชื่อมั่นของประชาชน/ชาวบ้านต่อรายงาน EIA ก็เริ่มหดหายไป

ที่ร้ายไปกว่านั้นคือ มาตรการที่กำหนดไว้ในรายงาน EIA เหล่านั้นมักเป็นเรื่องของสิ่งแวดล้อมและมลพิษทางกายภาพ

ซึ่งบ่อยครั้งที่แก้ปัญหาทางสังคมไม่ได้เพราะเป็นบริบทที่ต่างกัน ที่เห็นได้ชัดก็เช่นผู้คนต่างถิ่นย้ายถิ่นฐานเข้ามาในพื้นที่มากจนคนในพื้นที่กลายเป็นคนส่วนน้อย และความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ-สังคมสูงขึ้น

กระทั่งในที่สุดคนบางส่วนในพื้นที่ก็เริ่มต่อต้านและสร้างแนวร่วมมากขึ้นจนเกิดปัญหาที่รุนแรง รวมทั้งกลายเป็นบทเรียนของคนในพื้นที่อื่น ที่จะปฏิเสธและมิให้มีโครงการที่น่าสงสัยในผลกระทบมาเกิดขึ้นในพื้นที่ของตน

"รายงาน EIA หรือ เฮอะ! เชื่อไม่ได้ ไม่เชื่อหรอก" จึงเป็นข้อสรุปของหลายคนในหลายพื้นที่และไม่ยินยอมให้มีโครงการต่างๆ จากภายนอกเข้ามาในพื้นที่ของตน

 อย่างไรก็ตาม ถ้ามองอย่างรอบคอบ การพัฒนาทางเศรษฐกิจก็ยังคงต้องเดินหน้าต่อไป การหยุดอยู่กับที่ในขณะที่คนอื่นเขาเดินไปข้างหน้าก็คือการก้าวถอยหลังนั่นเอง

แล้วเราจะแก้ไขปัญหาคาใจนี้ได้อย่างไร ถ้าเครื่องมือ EIA ก็ใช้แก้ปัญหาไม่ได้แล้ว

SEA ... เครื่องมือใหม่ที่มาแทน EIA

เมื่อ EIA กลายมาเป็นเครื่องมือที่เริ่ม “ใช้ไม่ได้” ในทั่วโลก ก็ได้มีคนคิดระบบใหม่ขึ้นมาแทน ระบบหรือเครื่องมือใหม่นี้มีชื่อว่า SEA หรือ Strategic Environmental Assessment

หรือที่บัญญัติศัพท์เป็นภาษาไทยว่า “การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์” ทั้งนี้มีข้อสังเกตว่าเครื่องมือใหม่นี้ไม่ใช่การประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของโครงการหนึ่งๆ อย่างเดิมๆ แต่เพียงเท่านั้นอีกต่อไป 

แต่จะเป็นการมองไปในอนาคต มองไปที่ “ต้นทาง” ตั้งแต่ก่อนที่จะมีการพัฒนาโครงการหนึ่งใดขึ้นมาในพื้นที่ โดยจะต้องศึกษาไว้ล่วงหน้าไปที่ “ศักยภาพ” และ “ขีดจำกัด” ของทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมของพื้นที่

ว่าพื้นที่นั้นควรใช้ทำอะไร อะไรที่ทำได้ อะไรที่ไม่ควรทำหรือทำไม่ได้เลย โดยผ่านกระบวนการการปรึกษาหารือกันในหมู่ภาคีที่เกี่ยวข้อง ทั้งในระดับประเทศและในระดับพื้นที่นั้นๆ

เมื่อสรุปออกมาตั้งแต่ต้นทางแล้ว ก่อนที่จะมีการพัฒนา “โครงการ” มาลงในพื้นที่ ว่าอะไรทำได้ อะไรทำไม่ได้ ก็เชื่อกันว่าวิธีนี้จะเป็น “การป้องกันไว้ดีกว่าแก้” และ

โครงการพัฒนาที่จะมาลงในพื้นที่หลังจากที่ทำ SEA เสร็จแล้วก็จะไม่ประสบปัญหาการประท้วง/ขัดขืน/โต้แย้ง และโครงการฯ จะสามารถเดินหน้าไปได้อย่างราบรื่นและรวดเร็ว

อันเป็นการใช้ทรัพยากรและงบประมาณที่คุ้มค่าและสมประโยชน์กว่า รวมทั้งใช้เวลาดำเนินการน้อยกว่าใช้วิธีการดำเนินงานแบบเดิมๆ ผ่านกระบวนการ EIA

ในตอนถัดไปหรือตอนที่ 2 เราจะลงรายละเอียดของระบบ SEA ว่าเป็นอย่างไร ใช้งานได้อย่างไร ซึ่งผู้ที่จะนำ SEA ไปใช้จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเรียนรู้ส่วนนี้ไว้ก่อน

บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานแต่อย่างใด

บทความโดย

ศ.ธงชัย พรรณสวัสดิ์

ภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ขวัญชนก ศักดิ์โฆษิต

สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร