บอร์ดแข่งขันฯเสียงข้างน้อย ห่วงควบรวม CP-Tesco สร้างอำนาจเหนือตลาดค้าปลีกทั้งระบบ

คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ได้เผยแพร่คำวินิจฉัย  กรณีการขออนุญาตรวมธุรกิจ ระหว่างบริษัท ซี.พี. รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด และบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด ภายหลังจากที่คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าเสียงข้างมากได้อนุญาตให้ควบรวมกิจการได้อย่างมีเงื่อนไข โดยคำวินิจฉัยมีจำนวน 25 หน้า ระบุว่า   บริษัท ซี.พี. รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด ได้ยื่นคำขออนุญาตรวมธุรกิจกับบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด ต่อคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า เมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2563 นั้น เนื่องจากการรวมธุรกิจดังกล่าวเป็นการรวมธุรกิจระหว่างผู้ประกอบการรายใหญ่และมีมูลค่าการรวมธุรกิจสูง ซึ่งต้องมีการพิจารณาอย่างรอบคอบ คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าจึงมีคำสั่งแต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาคำขออนุญาตรวมธุรกิจ กรณีคำขออนุญาตรวมธุรกิจระหว่างบริษัท ซี.พี. รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด และบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด รวมถึงที่ปรึกษาผู้เชี่ยวชาญของคณะอนุกรรมการพิจารณาฯ เพื่อทำการศึกษาวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับคำขออนุญาตรวมธุรกิจข้างต้น โดยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าได้นำผลการศึกษาดังกล่าวมาประกอบการพิจารณา

 โดยมีประเด็นวินิจฉัย  1. การรวมธุรกิจระหว่างผู้ขออนุญาตและผู้ถูกรวมธุรกิจ เป็นการรวมธุรกิจอันอาจก่อให้เกิดการผูกขาดหรือการเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาดที่จะต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ การแข่งขันทางการค้าก่อนที่จะกระทำการรวมธุรกิจ ตามมาตรา 51 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 หรือไม่ ซึ่งคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าพิจารณาแล้ววินิจฉัยว่า การรวมธุรกิจระหว่างผู้ขออนุญาตและผู้ถูกรวมธุรกิจไม่ก่อให้เกิดการผูกขาด

2. การพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้รวมธุรกิจ โดยคำนึงถึงความจำเป็นตามควรทางธุรกิจ ประโยชน์ต่อการส่งเสริมการประกอบธุรกิจ การไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง และการไม่กระทบต่อประโยชน์สำคัญอันควรมีควรได้ของผู้บริโภคส่วนรวม ตามความในมาตรา 52 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560  ซึ่งประเด็นนี้คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าได้วิเคราะห์ปัจจัยตามมาตรา 52 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ได้แก่ ความจำเป็นตามควรทางธุรกิจและประโยชน์ ต่อการส่งเสริมการประกอบธุรกิจ การไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง และการไม่กระทบ ต่อประโยชน์สำคัญอันควรมีควรได้ของผู้บริโภคส่วนรวม

ทั้งนี้คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีความเห็นแบ่งออกเป็น 2 ฝ่าย โดยกรรมการการแข่งขันทางการค้าเสียงข้างน้อย เห็นว่า  การควบรวมขัดต่อเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 เนื่องจากพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว มีเจตนารมณ์และหลักการสำคัญที่มุ่งเน้นในเรื่องการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจ ในตลาดสินค้าและบริการต่าง ๆ ให้มีการแข่งขันทางการค้ามากที่สุดภายใต้หลักเสรีและเป็นธรรม โดยหลักการกำกับดูแลจะประกอบด้วยมาตรการทางด้านโครงสร้าง (Structural Control) และมาตรการกำกับดูแลด้านพฤติกรรม (Conduct Control) ซึ่งมาตรการกำกับดูแลด้านโครงสร้างนี้เป็นมาตรการที่ป้องกันไม่ให้เกิดการผูกขาดหรือครอบงำตลาด อันจะนำไปสู่โอกาสการแสวงหาผลประโยชน์อย่างไม่เป็นธรรม หรือจำกัด หรือกีดกันคู่แข่งให้ออกจากตลาด ขณะเดียวกัน คู่แข่งรายใหม่ก็เข้าสู่ตลาดได้ยาก ทั้งนี้ จึงต้องป้องกันไม่ให้ผู้ประกอบธุรกิจรายใดรายหนึ่งมีการกระจุกตัวในตลาดในระดับสูง แม้ว่าจะมีสถานะเป็นผู้มีอำนาจ เหนือตลาดอยู่ก่อนแล้ว แต่ต้องไม่ส่งเสริมสนับสนุนให้เป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดหรือมีอิทธิพลต่อตลาดมากยิ่งขึ้น

คณะกรรมการเสียงข้างน้อยเห็นว่า การควบรวมจะครอบคลุมตลาดค้าปลีกค้าส่งสมัยใหม่ทุกประเภท เพราะการรวมธุรกิจดังกล่าวได้ส่งผลให้ผู้ขออนุญาตมีกิจการทุกระดับของค้าส่งและค้าปลีก อีกทั้งเป็นผู้นำตลาดในแต่ละประเภทอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังรวมธุรกิจร้านค้าปลีกสมัยใหม่ขนาดเล็ก จะมีส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้นสูงมากถึง 83.05% และยังส่งผลให้เกิดการกระจุกตัวของตลาดค้าปลีกสมัยใหม่ สามารถครอบงำตลาดค้าปลีกทั้งหมดทุกประเภท กลายเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดตั้งแต่ระดับต้นน้ำถึงปลายน้ำในธุรกิจบริการค้าส่งค้าปลีก

นอกจากนี้ การรวมธุรกิจในครั้งนี้จะส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ เนื่องจากการรวมธุรกิจมีโอกาสทำให้เกิดการผูกขาดหรือครอบงำทางเศรษฐกิจขึ้นได้ ทั้งนี้เพราะผู้ขออนุญาตมีสถานะเป็นผู้ผลิตสินค้าสำคัญหลายประเภททั้งในส่วนของสินค้าเกษตรและสินค้าเกษตรแปรรูป สินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นต่อการครองชีพในชีวิตประจำวันครบวงจรตั้งแต่ระดับต้นน้ำถึงปลายน้ำ (Vertical Integration) หากมีการอนุญาตให้รวมธุรกิจเกิดขึ้นจะทำให้ผู้ขออนุญาตมีกิจการค้าส่งค้าปลีกสมัยใหม่ ที่มีส่วนแบ่งตลาดอยู่ในระดับสูงทุกรูปแบบการค้า ตั้งแต่ระดับค้าปลีกขนาดใหญ่ ขนาดกลาง และขนาดเล็ก ซึ่งเป็นการรวมธุรกิจในแนวนอน (Horizontal Merger) อันจะทำให้การแข่งขันในตลาดค้าปลีกดังกล่าวลดลง เมื่อรวมกับกิจการค้าส่งที่ผู้ขออนุญาตมีอยู่แล้วจะส่งผลให้สามารถควบคุมช่องทางการจำหน่ายสินค้า ที่จะกระจายสินค้าไปสู่ผู้บริโภคได้หมด ด้วยปัจจัยเหล่านี้จะทำให้ผู้ขออนุญาตมีอำนาจทางเศรษฐกิจสูงมาก (Economic Power) ส่งผลให้สามารถครอบงำเศรษฐกิจการค้าของประเทศได้โดยง่าย ซึ่งมีส่วนทำให้ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมขยายตัวมากยิ่งขึ้น และยังส่งผลกระทบต่อคู่แข่งที่จะเข้ามาแข่งขันในตลาดได้ยากขึ้นด้วย

การรวมธุรกิจในครั้งนี้จะส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ เนื่องจากการรวมธุรกิจมีโอกาสทำให้เกิดการผูกขาดหรือครอบงำทางเศรษฐกิจขึ้นได้ ทั้งนี้เพราะผู้ขออนุญาตมีสถานะเป็นผู้ผลิตสินค้าสำคัญหลายประเภททั้งในส่วนของสินค้าเกษตรและสินค้าเกษตรแปรรูป สินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นต่อการครองชีพในชีวิตประจำวันครบวงจรตั้งแต่ระดับต้นน้ำถึงปลายน้ำ (Vertical Integration) หากมีการอนุญาตให้รวมธุรกิจเกิดขึ้นจะทำให้ผู้ขออนุญาตมีกิจการค้าส่งค้าปลีกสมัยใหม่ ที่มีส่วนแบ่งตลาดอยู่ในระดับสูงทุกรูปแบบการค้า (ตั้งแต่ระดับค้าปลีกขนาดใหญ่ ขนาดกลาง และขนาดเล็ก) ซึ่งเป็นการรวมธุรกิจในแนวนอน (Horizontal Merger) อันจะทำให้การแข่งขันในตลาดค้าปลีกดังกล่าวลดลง เมื่อรวมกับกิจการค้าส่งที่ผู้ขออนุญาตมีอยู่แล้วจะส่งผลให้สามารถควบคุมช่องทางการจำหน่ายสินค้า ที่จะกระจายสินค้าไปสู่ผู้บริโภคได้หมด ด้วยปัจจัยเหล่านี้จะทำให้ผู้ขออนุญาตมีอำนาจทางเศรษฐกิจสูงมาก (Economic Power) ส่งผลให้สามารถครอบงำเศรษฐกิจการค้าของประเทศได้โดยง่าย ซึ่งมีส่วนทำให้ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมขยายตัวมากยิ่งขึ้น

“กรรมการการแข่งขันทางการค้าเสียงข้างน้อย จึงวินิจฉัยว่า เห็นควรไม่อนุญาตให้รวมธุรกิจ อย่างไรก็ตาม หากมีการอนุญาตให้รวมธุรกิจควรจะต้องมีการกำหนดเงื่อนไข ด้านโครงสร้างที่สามารถแก้ไขปัญหาการกระจุกตัวของตลาดที่เพิ่มขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรม”

ด้านคณะกรรมการเสียงข้างมาก เห็นว่า มีความจำเป็นตามควรทางธุรกิจและประโยชน์ต่อการส่งเสริมการประกอบธุรกิจ เนื่องจากการรวมธุรกิจในครั้งนี้จึงจะสามารถสร้างรายได้ให้อยู่ในประเทศ และเกิดประโยชน์ต่อระบบเศรษฐกิจมากกว่าการรวมธุรกิจจากผู้ประกอบธุรกิจในต่างประเทศ นอกจากนี้ ยังเป็นการรักษาช่องทางการจำหน่ายสินค้าภายในประเทศ และสามารถขยายการส่งออกสินค้าไทยไปสู่สาขาในต่างประเทศ เช่น ประเทศมาเลเซีย ที่จะมีการรวมธุรกิจในครั้งนี้ด้วย ส่งผลให้สินค้าไทยมียอดจำหน่ายที่เพิ่มสูงขึ้นจากการส่งออกเพิ่มขึ้น อันเป็นผลให้มีการเติบโตในภาคการผลิต การจ้างงานในประเทศเพิ่มขึ้น และเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ จึงเป็นการช่วยส่งเสริมการประกอบธุรกิจทั้งภาคธุรกิจ ค้าปลีกและภาคการผลิตให้มีการเจริญเติบโต 

หากไม่มีการรวมธุรกิจเกิดขึ้นก็อาจจะส่งผลให้ผู้ที่มีความประสงค์จะขายธุรกิจได้รับความเสียหาย จำเป็นต้องหยุดการประกอบกิจการหรือเปิดประมูลใหม่ ซึ่งจะส่งผลต่อช่องทางการจำหน่ายสินค้า คู่ค้า และพนักงานที่อาจต้องมีการเลิกจ้างงาน รวมทั้งจะสูญเสียผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจโดยรวมต่อประเทศในที่สุด แม้ว่าการรวมธุรกิจมีอำนาจเหนือตลาดมากขึ้นและมีโอกาสในการใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรม จากการจำกัดไม่ให้คู่แข่งรายอื่นเข้าถึงสินค้าหรือบริการของผู้ประกอบธุรกิจ ที่ขออนุญาตรวมธุรกิจ และอาจจะมีผลกระทบต่อการส่งเสริมการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบธุรกิจในตลาด  แต่การบังคับใช้พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 มีผลบังคับในทางกฎหมายอยู่ ซึ่งสามารถแก้ไขปัญหาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นดังกล่าว

 ส่วนประเด็นการไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง นั้นคณะกรรมการเสียงข้างมากให้เหตุผลว่า การรวมธุรกิจในครั้งนี้ ส่งผลให้ภาคการผลิตและธุรกิจค้าปลีกมีการขยายตัวเพิ่มมากขึ้น และไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง เพราะไม่เกิดการเลิกจ้างงานในธุรกิจค้าปลีกค้าส่ง ซึ่งมีมูลค่าถึง 50% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติของประเทศ และยังคงมีการจ้างงานทั้งห่วงโซ่อุตสาหกรรมขนาดเล็ก กลาง และใหญ่ ถึง 1.1 ล้านคน อีกทั้งยังสามารถคงการรักษาห่วงโซ่ คุณค่า และห่วงโซ่อุปทานในเทสโก้โลตัสต่อไปได้ ทำให้การผลิต ไม่หยุดชะงัก ไม่ซ้ำเติมสภาพเศรษฐกิจที่ตกต่ำอยู่แล้วภายใต้สถานการณ์การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 ให้เกิดการขาดสภาพคล่องของเศรษฐกิจมหภาค และความชะงักงันของภาพลักษณ์นโยบายทางเศรษฐกิจ ของประเทศ ตลอดจนความไม่แน่นอนของความยากง่ายของการทำธุรกิจในประเทศของนักลงทุน ทั้งในและนอกประเทศ รวมทั้งไม่ส่งผลกระทบต่อประโยชน์สำคัญอันควรมีควรได้ของผู้บริโภคส่วนรวม

 “กรรมการการแข่งขันทางการค้าเสียงข้างมากวิเคราะห์แล้ว จึงวินิจฉัยว่า เห็นควรอนุญาตให้รวมธุรกิจ โดยกำหนดระยะเวลาหรือเงื่อนไขที่ต้องดำเนินการประกอบ การอนุญาตรวมธุรกิจ เพื่อป้องกันมิให้มีการผูกขาดหรือใช้อำนาจเหนือตลาดในการบิดเบือนกลไกตลาด หรือลดการแข่งขัน หรือเพื่อเพิ่มช่องทางการจำหน่ายหรือสิทธิประโยชน์ของผู้ผลิตหรือผู้จำหน่ายสินค้า หรือวัตถุดิบ โดยเฉพาะผู้ประกอบธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs)”