'ทีดีอาร์ไอ' ชำแหละรัฐผิดพลาดบริหารโควิด- กระจายวัคซีน ต้นตอวิกฤติ ฉุดการพัฒนาเศรษฐกิจประเทศ

คณะนักวิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) นำเสนอผลการประเมินกลางเทอมของ “รัฐบาลประยุทธ์ 2” ที่ครบรอบการบริหารประเทศ 2 ปีในวันที่ 10 กรกฎาคม 2564 โดยประเมินเฉพาะผลงานด้านการควบคุมการระบาดของโควิด-19 และการบริหารจัดการวัคซีน ซึ่งถือเป็นเรื่องสำคัญในปัจจุบัน

การควบคุมการระบาดของโควิด-19

ประเทศไทยสามารถควบคุมการระบาดของโควิด-19 ได้เป็นอย่างดีในระลอกแรก จากการทำงานอย่างหนักของบุคลากรทางแพทย์ อาสาสมัครสาธารณสุข (อสม.) และการได้รับความร่วมมือของประชาชน แม้จะแลกมาด้วยความสูญเสียทางเศรษฐกิจไม่น้อย  ความสามารถในการควบคุมการระบาดได้ทำให้ประเทศมีเวลาและโอกาสที่ดีในการเตรียมตัวรับมือการกลายพันธุ์และการระบาดระลอกใหม่ของโควิด-19  ตลอดจนการเปิดประเทศเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ    อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจและการดำเนินนโยบายที่ผิดพลาดของรัฐบาลในช่วงหลังจากนั้นทำให้ประเทศไทยสูญเสียโอกาสที่ดีดังกล่าวไป และมีส่วนทำให้เกิดการระบาดรอบใหม่ในวงกว้างจนทำให้ประเทศกลับเข้าสู่สภาวะวิกฤติอีกครั้ง อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยเสียโอกาสไปอย่างน่าเสียดายในการเตรียมการเพื่อรองรับการระบาดระลอกใหม่ ซึ่งผู้เชี่ยวชาญด้านระบาดวิทยาจำนวนมากได้ให้ความเห็นว่าน่าจะเกิดขึ้นค่อนข้างแน่นอน และมีความเป็นไปได้ที่จะระบาดรุนแรงกว่าเดิมจากการกลายพันธุ์ของเชื้อไวรัส  

การระบาดระลอกใหม่ (ระลอก 2) เกิดขึ้นจริงในช่วงเดือนธันวาคม 2563 โดยเริ่มจากกลุ่มแรงงานต่างด้าวที่ตลาดแพกุ้งที่จังหวัดสมุทรสาคร ซึ่งแสดงถึงความย่อหย่อนในการป้องกันแรงงานต่างด้าวลักลอบข้ามพรมแดนเข้ามา   การระบาดกระจายตัวต่อไปยังแรงงานในโรงงานอุตสาหกรรมต่างๆ ก่อนที่จะสามารถควบคุมได้จากการระดมเจ้าหน้าที่ด้านระบาดวิทยาจากหลายพื้นที่เข้ามาช่วยควบคุมการระบาดในจุดที่ระบาดรุนแรง และป้องกันการแพร่ระบาดออกจากจุดดังกล่าว ความสำเร็จนี้ยังเกิดขึ้นจากการร่วมมือกันอย่างจริงจังของฝ่ายต่างๆ ทั้งภาครัฐและผู้ประกอบการ  

การไม่เตรียมพร้อมสำหรับสถานการณ์ที่อาจเลวร้ายลงยังปรากฏอย่างชัดเจนเมื่อเกิดการระบาดระลอกที่ 3 ที่เริ่มในเขต กทม. ในช่วงปลายเดือนมีนาคม 2564 จากคลัสเตอร์สถานบันเทิงย่านทองหล่อ–เอกมัย ทั้งที่ในช่วงนั้นกทม. ยังอยู่ภายใต้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน  การระบาดนี้กระจายไปทั่ว กทม. ปริมณฑลและจังหวัดอื่นด้วย    

แม้จะมีสัญญาณเตือนจากการระบาดระลอกที่ 2 และระลอกที่ 3 แล้ว รัฐบาลก็ยังไม่ได้เตรียมการรองรับการระบาดรอบใหม่อย่างพอเพียง โดยเห็นได้จากความล่าช้าในการใช้งบประมาณเพื่อยกระดับความพร้อมด้านสาธารณสุข 45,000 ล้านบาทของ พรก. เงินกู้ครั้งแรกที่ออกมาตั้งแต่เดือนเมษายน 2563 โดยจนถึงต้นเดือนมิถุนายน 2564 ยังมีการเบิกจ่ายเพียง 11,623 ล้านบาท หรือเพียงร้อยละ 26.1 ทำให้ไม่สามารถยกระดับระบบสาธารณสุขได้เพียงพอ และเมื่อเกิดการระบาดในระลอกที่ 4 ในวงกว้างแล้ว ระบบสาธารณสุขก็ไม่สามารถรองรับผู้ป่วยจำนวนมาก โดยเฉพาะผู้ป่วยอาการรุนแรง จนโรงพยาบาลหลายแห่งต้องขอรับบริจาคอุปกรณ์จากประชาชน

การระบาดในเขต กทม. ซึ่งเป็นพื้นที่เสี่ยงสูงสุดของประเทศยังสะท้อนถึงการขาดโครงสร้างและระบบในการรับมือกับการระบาดใหญ่   ที่สำคัญ ยังเกิดปัญหาที่ทำให้มีความร่วมมือกันในการควบคุมการระบาดน้อยกว่ากรณีสมุทรสาครมาก โดยเฉพาะปัญหาความขัดแย้งระหว่างกระทรวงสาธารณสุขและ กทม. ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้กรุงเทพฯ กลายเป็นศูนย์กลางของการระบาดใหญ่ในปัจจุบัน นอกจากการเกิดขึ้นของไวรัสสายพันธุ์ใหม่ที่มีอัตราการแพร่เชื้อสูงขึ้น

ประเทศไทยมียอดจำนวนผู้ติดเชื้อสะสมตั้งแต่ปี 2563 จนถึงเดือนมีนาคม 2564 ประมาณ 2.8 หมื่นคน แต่หลังจากนั้นภายในช่วงเวลาประมาณ 3 เดือน ยอดผู้ติดเชื้อสะสมนี้เพิ่มขึ้น 10 เท่าเป็น 3.17 แสนคน ณ วันที่ 9 กรกฎาคม  2564 และตัวเลขนี้น่าจะสูงขึ้นเรื่อยๆ ตามแนวโน้มจำนวนผู้ติดเชื้อใหม่ที่เพิ่มขึ้นในระดับเกือบ 1 หมื่นคนต่อวัน ซึ่งสูงที่สุดนับตั้งแต่มีการระบาดของโควิด 19  

ผลที่ตามมาก็คือ เกิดการเสียชีวิตที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยจำนวนผู้เสียชีวิตสะสมตั้งแต่ปี  2563 เพิ่มขึ้นจาก 94 คน ณ สิ้นเดือนมีนาคม 2564 จนสูงกว่า 2.5 พันคน ณ วันที่ 9 กรกฎาคม 2564  นอกจากนี้ น่าจะมีผู้เสียชีวิตทางอ้อมจากอาการโรคแทรกซ้อนหรือการฆ่าตัวตายจากผลกระทบทางจิตใจและปัญหาทางเศรษฐกิจ  ทั้งนี้ดัชนีหนึ่งที่วัดการเสียชีวิตรวมได้คือ “อัตราการตายส่วนเกิน” (excess mortality) ซึ่งอัตราการตายของคนไทยในเดือนพฤษภาคมและมิถุนายน 2564 เพิ่มสูงขึ้นประมาณร้อยละ 12 และ 17.5 ตามลำดับเมื่อเทียบกับเดือนเดียวกันในช่วง5 ปีที่ผ่านมา โดยประชากรกลุ่มผู้มีอายุ 65-74 ปีและอายุ 85 ปีขึ้นไปมีอัตราการตายส่วนเกินสูงถึงร้อยละ 22 และ 26 ตามลำดับในเดือนมิถุนายน 

ทั้งนี้การระบาดอย่างรวดเร็วของโรคโควิดระลอกใหม่ทั่วภูมิภาคนี้เกิดจากการกลายพันธุ์และการแพร่กระจายของสายพันธุ์เดลต้าซึ่งคาดว่ามีอัตราการแพร่เชื้อสูงเป็น 2-4 เท่าของสายพันธุ์เดิมอย่างสายพันธุ์อู่ฮั่น ความน่ากังวลอีกประการหนึ่งของสายพันธุ์เดลต้าคือ การที่วัคซีนจำนวนมากมีประสิทธิผลในการป้องกันการติดเชื้อลดลงเมื่อเทียบกับสายพันธุ์เดิม   

แม้การระบาดระลอกใหม่จากการกลายพันธุ์ของไวรัสเป็นสิ่งที่ควบคุมไม่ได้ และอัตราการติดเชื้อสะสมและการเสียชีวิตสะสมจากโควิด 19 ของไทยยังต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้าน  แต่เมื่อเปรียบเทียบกับความสามารถของระบบสาธารณสุขของประเทศและโอกาสที่มีอยู่เดิม ไทยน่าจะสามารถลดระดับการติดเชื้อและการเสียชีวิตให้น้อยกว่าที่เป็นอยู่ได้มาก หากรัฐบาลได้เตรียมการอย่างจริงจัง ตอบสนองต่อปัญหาในเชิงรุกอย่างบูรณาการ รับฟังความเห็นอย่างรอบด้าน ก่อนที่จะตัดสินใจบนพื้นฐานของข้อมูลและหลักวิชา และเรียนรู้จากประสบการณ์และความผิดพลาดที่ผ่านมา

เมื่อมองย้อนกลับไป มีหลายกรณีที่ชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลน่าจะตัดสินใจผิดพลาด เช่น ประเทศไทยมีโอกาสจำกัดวงการแพร่กระจายของโรคในช่วงต้นของการระบาดรอบที่สาม แต่รัฐบาลกลับตัดสินใจให้มีวันหยุดยาวในช่วงสงกรานต์ โดยไม่มีมาตรการออกมารองรับการแพร่ระบาด ทำให้เกิดการระบาดในวงกว้างขึ้นไปสู่จังหวัดต่างๆ นับตั้งแต่ช่วงปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันเมื่อการระบาดแพร่กระจายไปในวงกว้าง รัฐบาลก็ยังไม่สามารถประสานการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานต่างๆ อย่างเป็นเอกภาพ โดยเฉพาะปัญหาการทำงานที่ไม่ลงรอยระหว่างกระทรวงสาธารณสุขและกทม. ซึ่งทำให้การควบคุมการระบาดในชุมชนและแคมป์คนงานในกรุงเทพฯ เป็นไปอย่างล่าช้า 

ที่เป็นปัญหามากไปกว่านั้นคือ การบริหารงานในสถานการณ์วิกฤติที่เป็นไปอย่างสับสน ทำให้เกิดความเสียหายที่ไม่จำเป็นแก่ผู้ประกอบการและประชาชนที่ได้วางแผนทางธุรกิจและทำกิจกรรมต่างๆ 

อย่างไรก็ตามหลังจากการประกาศล็อคดาวน์แล้ว ก็ไม่ปรากฏว่ารัฐบาลมีแผนการรองรับและแผนการเยียวยาที่มีประสิทธิผลโดยเฉพาะการกักตัวแรงงานก่อสร้างไว้ในที่พักโดยไม่มีการเยียวยารองรับ ซึ่งทำให้แรงงานจำนวนมากกลับไปภูมิลำเนา อันเพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดการระบาดในวงกว้าง ทั้งที่สถานการณ์นี้คล้ายกับการประกาศให้ร้านอาหารและสถานบริการต่างๆ ปิดอย่างกะทันหันในช่วงการระบาดระลอกแรก ซึ่งทำให้แรงงานจำนวนมากเดินทางกลับภูมิลำเนา และทำให้การระบาดกระจายออกไป  ความผิดพลาดนี้ชี้ให้เห็นอีกครั้งว่ารัฐบาลไม่ได้เรียนรู้จากบทเรียนในการควบคุมโรคระบาดในช่วงที่ผ่านมาว่า มาตรการเยียวยาจะต้องออกมาพร้อมกับการล็อคดาวน์ จึงจะสามารถจูงใจให้ประชาชนให้ความร่วมมื

ประเด็นการบริหารจัดการวัคซีน

ความเร็วในการฉีดวัคซีนโควิดของไทยยังไม่สามารถทำให้การเปิดประเทศในเวลา 120 วันตามที่ผู้นำรัฐบาลประกาศไว้เป็นไปได้ เพราะภายในระยะเวลาดังกล่าว ระดับการฉีดวัคซีนน่าจะยังไม่ถึงระดับที่ทำให้เกิดภูมิคุ้มกันหมู่ (herd immunity) ซึ่งต้องครอบคลุมประชากรเกือบทุกคนเมื่อพิจารณาถึงอัตราการระบาดของเชื้อสายพันธุ์เดลต้า ซึ่งมีอัตราการแพร่เชื้อสูงขึ้นอย่างมาก และวัคซีนที่ใช้ส่วนใหญ่ในปัจจุบันยังคงเป็นวัคซีนซิโนแวค ซึ่งมีประสิทธิภาพในการป้องกันการติดเชื้อสายพันธุ์ดังกล่าวในระดับที่ไม่สูง 

ทั้งนี้หากประเทศไทยมีความเร็วในการฉีดวัคซีนในระดับเดียวกับในปัจจุบันว่าที่จะสามารถฉีดวัคซีนให้ประชาชนได้ครบทั้งหมดก็ต้องไปถึงปลายปี 2565 และหากสามารถเพิ่มความเร็วในการฉีดวัคซีนขึ้นได้ถึง 5 แสนโดสต่อวัน ก็จะต้องใช้เวลาถึงกลางปี 2565  ทั้งนี้ จากการประมาณการของธนาคารแห่งประเทศไทย การเปิดประเทศรับนักท่องเที่ยวล่าช้าออกไปจะทำให้เกิดความสูญเสียทางเศรษฐกิจประมาณ 8.9 หมื่นล้านบาทต่อเดือน โดยยังไม่นับรวมความสูญเสียจากการเจ็บป่วยและความสูญเสียชีวิตของประชาชนอีกมหาศาล   ความสูญเสียดังกล่าวเกิดขึ้นจากความผิดพลาดในการบริหารการจัดการวัคซีนที่รัฐบาลไม่สามารถจัดหาและกระจายวัคซีนได้อย่างรวดเร็ว เพียงพอ และตรงจุด  

 

ประเด็นการจัดหาวัคซีน

รัฐบาลมีแผนที่จะจัดหาวัคซีนรวม 200 ล้านโดสภายในปี 2565  อย่างไรก็ตามจนถึงช่วงต้นเดือนกรกฎาคม 2564 รัฐบาลไทยได้จัดหาวัคซีนมาได้แล้วทั้งสิ้น 80.5 ล้านโดส โดยแบ่งเป็นวัคซีนแอสตร้าเซนเนก้า 61 ล้านโดส วัคซีนซิโนแวค 19.5 ล้านโดส และกำลังจะจัดซื้อวัคซีนไฟเซอร์อีก 20 ล้านโดส นอกจากนี้ประเทศไทยยังได้วัคซีนซิโนฟาร์มมาอีกจำนวนหนึ่ง

การจัดหาวัคซีนของรัฐบาลมีปัญหาหลายประการคือ

1.รัฐบาลมีความเชื่อมั่นที่เกินไปว่าจะสามารถควบคุมการระบาดให้อยู่ในระดับต่ำได้ตลอดไป ทำให้ล่าช้าในการจัดหาวัคซีนและจัดหามาในปริมาณที่น้อยเกินไป  

2.รัฐบาลมีแนวทางในการจัดหาวัคซีนตามแนวคิดทางสาธารณสุขเป็นหลัก ในลักษณะตั้งเป้าการฉีดวัคซีนน้อยที่สุดเท่าที่จำเป็น ในขณะที่การวิเคราะห์ต้นทุนและประโยชน์ในทางเศรษฐกิจพบว่า  ต้นทุนในการจัดหาวัคซีนโดยรวมอยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเทียบกับความสูญเสียทางเศรษฐกิจจากการที่ประเทศเปิดรับการท่องเที่ยวได้ล่าช้า กล่าวคือ หากประเทศไทยสามารถเปิดประเทศรับการท่องเที่ยวได้เร็วขึ้นอีกเพียง 1-2 เดือน ก็จะคุ้มค่ากับต้นทุนในการจัดหาวัคซีนทั้งหมดแล้ว  

3.การจัดหาวัคซีนของรัฐบาลสะท้อนถึงการบริหารความเสี่ยงที่ผิดพลาด โดยการพึ่งพาวัคซีนแอสตร้าเซนเนก้าที่ผลิตในประเทศในสัดส่วนที่สูงมาก และการเลือกวัคซีนซิโนแวคเป็นวัคซีนเสริมโดยไม่หาทางเลือกอื่นตั้งแต่ต้น  รวมทั้งการตัดสินใจไม่เข้าร่วมในโครงการCovax ที่แม้อาจจะได้วัคซีนมาไม่มาก แต่ก็น่าจะช่วยให้ได้วัคซีนเพิ่มเติมมาก่อนบางส่วน  การตัดสินใจทางนโยบายดังกล่าวจึงมีปัญหามาก เพราะเป็นการบริหารความเสี่ยง (risk management) โดยไม่มีการกระจายความเสี่ยง (diversification) อย่างเพียงพอ  

4.วัคซีนเสริมที่รัฐบาลเลือกใช้คือวัคซีนซิโนแวคเป็นวัคซีนที่มีประสิทธิผลไม่สูงในการสร้างภูมิคุ้มกันจากการติดเชื้อ จึงไม่สามารถสร้างภูมิคุ้มกันหมู่เพื่อป้องกันการติดเชื้อในวงกว้างให้แก่ประชาชนไทยได้ แม้จะสามารถฉีดให้ประชาชนครบทุกคน  แม้ว่าการจัดหาวัคซีนซิโนแวคเป็นวัคซีนสำรองในช่วงต้นปี 2564 มีความสมเหตุสมผลเนื่องจากวัคซีนดังกล่าวสามารถบรรเทาอาการป่วยที่รุนแรงและลดการสูญเสียชีวิต ในช่วงที่ยังไม่สามารถจัดหาวัคซีนอื่นได้   แต่การสั่งซื้อวัคซีนซิโนแวคเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องไปจนถึงช่วงที่สามารถสั่งซื้อวัคซีนอื่นที่มีประสิทธิผลมากกว่าแล้วน่าจะเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสม และนำไปสู่ข้อสงสัยของสังคมต่อกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายของรัฐบาลและการให้คำแนะนำของที่ปรึกษาบางคนว่ามีผลประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่    

5.การให้ข่าวจำนวนการรับมอบวัคซีนแอสตร้าเซนเนก้าที่ผลิตในประเทศของรัฐบาลน่าจะไม่ตรงกับเงื่อนไขตามสัญญาที่มีอยู่ระหว่างรัฐบาลและบริษัท โดยรัฐบาลได้ให้ข่าวมาตลอดว่าจะได้รับมอบวัคซีนในเดือนกรกฎาคมไปจนถึงเดือนกันยายนเดือนละประมาณ 10 ล้านโดส แต่ภายหลังกลับแจ้งว่าจะได้รับมอบตามสัญญาเพียงเดือนละ 5 ล้านโดสเท่านั้น ทั้งที่รัฐบาลพึงรู้ได้ตั้งแต่แรกแล้วว่าเงื่อนไขตามสัญญาเป็นอย่างไร  คำถามที่ตามมาก็คือ การสร้างความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนดังกล่าวในวงกว้างทำให้การตั้งเป้าหมายในการจัดหาและกระจายวัคซีนของรัฐบาลเองผิดพลาดไปด้วยหรือไม่

การจัดหาวัคซีนของรัฐบาลในช่วงแรกยังมีปัญหาในทางปฏิบัติ โดยใช้กฎระเบียบในการจัดซื้อจัดจ้างปกติ ซึ่งทำให้มีปัญหาไม่สามารถจ่ายเงินเพื่อสั่งจองวัคซีนในช่วงทดลองที่ผู้ผลิตอาจไม่ประสบความสำเร็จและไม่สามารถส่งมอบได้   อย่างไรก็ตาม ภายหลังเมื่อวัคซีนของผู้ผลิตหลายรายหลายได้รับการอนุมัติให้ใช้ในภาวะฉุกเฉินจากองค์กรอนามัยโลกตั้งแต่ปลายปี 2563 เป็นต้นมา ข้อจำกัดของระเบียบการจัดซื้อข้างต้นก็หมดไป แต่รัฐบาลก็ไม่ได้เร่งจัดหาวัคซีนจากผู้ผลิตรายอื่น   

รัฐบาลเพิ่งตระหนักถึงความเร่งด่วนของการจัดหาวัคซีนให้เพียงพอภายหลังการเกิดการระบาดระลอกที่ 3 ในเดือนเมษายน 2564 โดยมีการประกาศเป้าหมายจะฉีดวัคซีนให้ถึงร้อยละ 70 ของประชากรหรือประมาณ 50 ล้านคน ซึ่งต้องการวัคซีนทั้งหมด 100 ล้านโดสในปี 2564 พร้อมทั้งจะเร่งจัดหาวัคซีนหลากหลายประเภทมากขึ้น รวมทั้งวัคซีน mRNA และเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนนำเข้าวัคซีนได้

ที่น่าตกใจก็คือ แม้ในช่วงที่มีการระบาดหนัก หน่วยงานภาครัฐยังคงดำเนินงานเสมือนอยู่ในสถานการณ์ปกติ โดยทำงานกันแบบแยกส่วนและโยนความรับผิดชอบกันไปมา ในขณะที่ฝ่ายการเมืองก็ไม่ได้ทำหน้าที่ติดตามและเชื่อมโยงให้เกิดการประสานงานกัน  ซึ่งทำให้โรงพยาบาลเอกชนไม่สามารถนำเข้าวัคซีนประเภท mRNA ได้ แม้มีการเจรจาและตกลงซื้อขายเบื้องต้นกับผู้ผลิตไว้แล้ว  การนำเข้าวัคซีนอย่างเร่งด่วนที่ผ่านมาจึงมีเพียงกรณีเดียวคือวัคซีนซิโนฟาร์ม 2 ล้านโดส ซึ่งเป็นผลจากการดำเนินการโดยราชวิทยาลัยจุฬาภรณ์

อย่างไรก็ตาม การสนับสนุนให้มีการผลิตวัคซีนแอสตร้าเซนเนก้าในประเทศไทยเป็นการตัดสินใจที่ถูกต้อง เพราะช่วยเพิ่มหลักประกันในการเข้าถึงวัคซีน แทนการพึ่งพาการนำเข้าจากต่างประเทศทั้งหมด ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยมีความเสี่ยงจากการขาดวัคซีน หากประเทศผู้ผลิตจำกัดการส่งออก ดังกรณีของสหภาพยุโรปและอินเดีย  นอกจากนี้ การผลิตวัคซีนในประเทศยังช่วยให้ประเทศไทยมีทางเลือกในการลดการส่งออกบางส่วน หรือแม้กระทั่งห้ามการส่งออกวัคซีนทั้งหมดได้

ในกรณีที่เกิดการระบาดในวงกว้างจนกระทบความมั่นคงของประเทศตามมาตรา 18 (2) ของพ.ร.บ. ความมั่นคงด้านวัคซีนแห่งชาติ   กระนั้นก็ตาม การใช้ทางเลือกนี้ก็อาจกระทบความสัมพันธ์ระหว่างไทยและประเทศที่สั่งจองวัคซีนจากประเทศไทย และอาจส่งผลเสียต่อความร่วมมือกับต่างประเทศในการพัฒนาวัคซีนในประเทศไทยในอนาคต