ถอดบทเรียนต่างประเทศ ดีลอย่างไรให้ได้ 'วัคซีนโควิด' จำนวนมากและรวดเร็ว

คณะนักวิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) นำโดย ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ได้ถอดบทเรียนการจัดหาวัคซีนโควิด-19 ของหลายประเทศ ที่มีการทำงานที่น่าสนใจในการจัดหาวัคซีน ประกอบไปด้วยประเทศในอาเซียน 4 ประเทศ บราซิล และ อิสราเอล

ประสบการณ์ต่างประเทศในการจัดหาวัคซีน

สิงคโปร์ ถือว่าเป็นประเทศที่สามารถจัดหาวัคซีนได้รวดเร็วมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในทวีปเอเชีย โดยเป็นตัวอย่างที่ดีของการจัดหาวัคซีนเชิงรุกอย่างแท้จริง โดยเริ่มจัดหาวัคซีนตั้งแต่ช่วงเดือนเมษายน 2563 ผ่านความร่วมมือของ "TxVax Panel" จัดตั้งโดย Economic Development Board (คล้ายสภาพัฒน์ฯ) นำโดยภาคเอกชน นักวิทยาศาสตร์ และผู้เชี่ยวชาญในด้านที่เกี่ยวข้อง ทำหน้าที่ศึกษาและคัดเลือกวัคซีนที่น่าสนใจ ก่อนจะส่งต่อให้ Planning Committee ที่ประกอบด้วยตัวแทนจากหน่วยงานและราชการที่เกี่ยวข้องเป็นผู้ลงความเห็นว่าควรสั่งซื้อวัคซีนชนิดใด ถือเป็นการทำงานแบบ two-track (ในขณะที่ไทยทำแบบ one-track) 

สิงคโปร์ตัดสินใจลงนามสั่งซื้อวัคซีนเร็วมากคือสั่งซื้อ Moderna เดือนมิถุนายน 2563 Pfizer และ Sinovac ในเดือนสิงหาคม 2563 แต่ที่สำคัญคือ สิงคโปร์ไม่มีข้อจำกัดจากกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้าง ทำให้สามารถสั่งจองวัคซีนที่อาจยังไม่ประสบความสำเร็จ และแม้จะยังไม่ได้รับการรับรองจาก Health Science Authority (คล้าย อย. ของไทย) เป็นการทำสัญญาสั่งจองวัคซีนล่วงหน้าไว้เป็นหลักประกัน เพื่อให้มั่นใจได้ว่าสิงคโปร์จะได้รับวัคซีนในปริมาณที่มากและรวดเร็ว

อินโดนีเซีย มีการใช้การทูตช่วยเจรจาในระดับสูง มีรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศเป็นส่วนหนึ่งของคณะเจรจาจัดหาวัคซีน และใช้ประโยชน์ทาง Geopolitics โดยได้รับการบริจาคช่วยเหลือจากสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น เนเธอร์แลนด์ ออสเตรเลีย และยังได้เป็น Hub สำหรับผลิต Sinovac ในภูมิภาค

มาเลเซีย ผู้รับผิดชอบจัดหาวัคซีนคือ รัฐมนตรีกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรม เป็นการแบ่งงานออกจากกระทรวงสาธารณสุข แต่ยังเชื่อมโยงกันทำให้มีความคล่องตัวในการทำงานมากขึ้น รัฐมนตรีคนนี้มีศักยภาพ เห็นได้จาก 

- สามารถจัดประชุมเพื่อจัดหาวัคซีนร่วมกันระหว่างกระทรวงสาธารณสุข กระทรวงการต่างประเทศ ได้ตั้งแต่ เดือนเมษายน 2563 ก่อนจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการจัดหาวัคซีน (JKJAV) อย่างเป็นทางการ 

- การสั่งวัคซีนได้รวดเร็ว เมื่อเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่น โดยสั่งวัคซีนตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2563 และ 

- สื่อสารกับประชาชนตลอดเวลา เช่น ชี้แจงว่าทำไมมาเลเซียถึงฉีดวัคซีนช้ากว่าประเทศเพื่อนบ้าน (สิงคโปร์ หรือ อินโดนีเซีย) หรือ แถลงแผนการกระจายวัคซีนที่ชัดเจน

ฟิลิปปินส์ เป็นประเทศที่มีบริบทใกล้เคียงกับไทย ในเชิงที่ว่าเคยติดข้อจำกัดจากกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างทำให้ไม่สามารถจ่ายเงินล่วงหน้าเพื่อจองวัคซีนได้ ยกเว้นว่าประธานาธิบดีให้ความเห็นชอบ และ “ปลดล็อค” ข้อจำกัดได้ในเดือนพฤศจิกายนซึ่งช้ากว่าไทยเสียอีก แต่ฟิลิปปินส์สามารถจัดหาวัคซีนได้มากกว่าไทยพอสมควร

โดยปัจจัยสำคัญหนึ่งที่ช่วยให้ฟิลิปปินส์จัดหาวัคซีนได้มาก คือ การที่เอกชนและรัฐบาลท้องถิ่นมีบทบาทในการจัดหาวัคซีนอย่างมากและเริ่มมีบทบาทเร็ว เช่น การซื้อวัคซีน AstraZeneca ในเดือนพฤศจิกายน 2563 จำนวน 2.6 ล้านโดส นั้นเป็นการจัดซื้อของบริษัทเอกชนทั้งหมด เพื่อนำมาฉีดให้พนักงานและครอบครัว รวมถึงการซื้อวัคซีน AstraZeneca ในเดือนมกราคม2564 อีกกว่า 14 ล้านโดสที่เกิดจากเอกชนร่วมลงเงินกับรัฐบาลท้องถิ่น

อิสราเอล เป็นประเทศกลุ่มแรกๆ ที่ได้รับวัคซีน ปัจจัยหนึ่งมาจากการที่กระทรวงการคลัง ร่วมกับผู้นำทางการเมืองของอิสราเอลได้สงวนเงินจำนวนหนึ่งไว้เพื่อจัดหาวัคซีนโดยเฉพาะ อิสราเอลจึงพร้อมที่จะซื้อวัคซีน Pfizer ในราคาต่อโดสที่สูงกว่าสหภาพยุโรปเกือบเท่าตัว (23 ยูโร เทียบกับ 12 ยูโร)

นอกจากนี้ บริษัทยาต้องการที่จะใช้อิสราเอลเป็นพื้นที่วิจัยและประเทศแบบอย่าง เนื่องจากระบบสาธารณสุขและระบบข้อมูลมีความพร้อม โดยข้อมูลทางการแพทย์ที่อิสราเอลเก็บและส่งให้กับบริษัท Pfizer ประกอบด้วย จำนวนการติดเชื้อและการฉีดวัคซีน ผลข้างเคียงที่พบในผู้ที่ฉีดวัคซีน ประสิทธิภาพของวัคซีน ระยะเวลาพัฒนาภูมิคุ้มกัน ตลอดจนข้อมูลประชากรของผู้ป่วย เช่น อายุและเพศ เป็นต้น บริษัท Pfizer สามารถใช้ข้อมูลนี้ในการตั้งกลยุทธ์การขาย และการวิจัยพัฒนาวัคซีน การเตรียมการล่วงหน้าและความพร้อมของระบบสาธารณสุขและระบบข้อมูลของอิสราเอลเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้อิสราเอลสามารถจัดหาวัคซีนได้อย่างรวดเร็ว

บราซิล  ใช้หน่วยงานรัฐและสาธารณสุขที่กระจายกันเจรจาจัดซื้อวัคซีนกับผู้ผลิตโดยตรง ประกอบกับมีแผนงานและข้อกฎหมายที่สามารถรองรับมาตรการฉีดวัคซีนอยู่ก่อนแล้ว ทำให้บราซิลมีการเจรจาการจัดซื้อวัคซีนได้หลากหลายเจ้าและมีการจัดการวัคซีนที่ค่อนข้างรวดเร็ว เห็นได้จากการในช่วงแรกของการระบาดบราซิลมีการสั่งซื้อวัคซีนและร่วมมือผลิตวัคซีนภายในประเทศกับ Sinovac และ AstraZeneca ทำให้สามารถฉีดวัคซีนในเข็มแรกได้ครอบคลุมประชากรเกือบครึ่งหนึ่งของประเทศได้อย่างรวดเร็ว และเมื่อมีการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสสายพันธุ์ใหม่ บราซิลก็ปรับเปลี่ยนแผนการจัดซื้อวัคซีนค่อนข้างรวดเร็ว โดยเพิ่มความหลากหลายของวัคซีน 

 

จากข้อสรุปการจัดหาวัคซีนของประเทศต่างๆที่หยิบยกมาจะพบว่าทุกประเทศ (ยกเว้นอิสราเอล) ได้รับวัคซีนมากกว่า 2 ชนิดก่อนไทย และทุกประเทศ (ยกเว้นอิสราเอลและสิงคโปร์) ได้รับวัคซีนผ่านช่องทางCOVAX และเริ่มได้รับตั้งแต่เดือนมีนาคม 2564 ขณะที่ไทยเพิ่งจะมีวัคซีน 3 ชนิดในเดือน มิ.ย.2564 ที่ผ่านมา

หลายประเทศในอาเซียนได้รับวัคซีนบางชนิดที่คนไทยหลายคนเรียกร้อง (วัคซีนไฟเซอร์และโมเดิร์นนา) เร็วกว่าหรือในปริมาณมากกว่าประเทศไทย ในขณะที่ในประเทศไทยมีการอธิบายมาตลอดว่าที่หาวัคซีนดังกล่าวไม่ได้เพราะปริมาณการผลิตของบริษัทมีจำกัด ถูกประเทศร่ำรวยซื้อไปจนหมดแล้ว ไม่เหลือให้ประเทศอื่นเท่าไร ทำให้ไทยไม่ได้สั่งซื้อวัคซีนกลุ่มนี้ในตอนแรกในขณะที่หลายประเทศสั่งก่อนหน้า แต่ในระยะหลังที่ประเทศที่มีรายได้ใกล้เคียงไทยเริ่มได้รับวัคซีนกลุ่มนี้ด้วยก็น่าจะแสดงถึงจุดอ่อนในกระบวนการจัดหาวัคซีนของไทย

“ในความเป็นจริงก็ควรจะเป็นเช่นนั้น เพราะการจัดหาวัคซีนน่าจะมี ‘เทคนิค’ และ ‘ลูกเล่น’ มากกว่าเพียงการติดต่อและถามตรงๆ กับผู้แทนบริษัทวัคซีนว่า ‘คุณมีวัคซีนพอให้เราจองไหม’ และเมื่อเขาบอกว่าไม่มีทางเราก็ยอมแพ้และเลิกติดต่อ ในขณะที่หากเป็นนักธุรกิจที่ต้องการซื้อสินค้าที่เขาคิดว่าจำเป็นมากก็มักจะสรรหาช่องทางต่างๆ หรือใช้เทคนิคการเจรจาที่หลากหลายเพื่อให้ได้มา นอกจากนี้กรณีวัคซีนยังเกี่ยวข้องกับการเมืองระดับประเทศและระดับโลกด้วย เราก็ควรรู้จักใช้ประโยชน์จากเรื่องนี้เพื่อให้ได้วัคซีนมามากขึ้นผ่านช่องทางการทูตเช่นกัน”

ข้อสังเกตสำคัญบางประการในการจัดหาวัคซีน 

1.ทีมจัดหาวัคซีนในเกือบทุกประเทศมีองค์ประกอบมากกว่าบุคลากรด้านการแพทย์ละสาธารณสุข หลายประเทศมีกระทรวงต่างประเทศ (กรณีประเทศไทย กระทรวงต่างประเทศเริ่มเข้ามาช่วยจัดหาวัคซีนอย่างไม่เป็นทางการในระยะหลังเท่านั้น ยังถือเป็น ‘งานฝาก’) สิงคโปร์มีหน่วยงานวางแผนด้านเศรษฐกิจ (คล้ายสภาพัฒน์ฯ ของเรา) มีส่วนร่วมซึ่งน่าจะทำให้มีมุมมองด้านเศรษฐกิจมากขึ้น บางประเทศให้รัฐมนตรีเป็นหัวหน้าคณะ มีเพียงประเทศอิสราเอลที่การจัดหาเป็นหน้าที่ของบุคลากรทางการแพทย์เท่านั้น แต่เนื่องจากทีมแพทย์อิสราเอลมีประสบการณ์บริหารในสถานการณ์วิกฤติบ่อยครั้งน่าจะทำให้ประเมินสถานการณ์อย่างรอบด้านมากกว่า ที่สำคัญนายกรัฐมนตรีอิสราเอลมีบทบาทสูงในการเจรจากับบริษัทไฟเซอร์จนทำให้อิสราเอลเป็นประเทศแรกๆ ที่ได้วัคซีนจากไฟเซอร์ในจำนวนมากและน่าจะเร็วที่สุดในโลก 

2.เกือบทุกประเทศเปิดช่องทางการจัดหาวัคซีนที่มากกว่าทีมจัดหาหลัก ไม่ว่าจะเป็นให้รัฐบาลท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และที่สำคัญคือ ภาคเอกชนมีบทบาทโดยตรงในการนำเข้าวัคซีนได้ แต่มักไม่ใช่วัคซีนหลักที่รัฐบาลจัดหา หรือถ้าจัดหามาได้ก็ต้องกระจายวัคซีนตามลำดับความสำคัญที่รัฐบาลกำหนด ซึ่งตรงกับข้อเสนอแนะ TDRI ที่กล่าวถึงก่อนหน้า

3.การมีโรงงานผลิตหรือบรรจุวัคซีนได้ในประเทศมีส่วนช่วยในการได้มาซึ่งวัคซีน แต่คาดว่าไม่ได้มีผลมากนัก ตัวอย่างเช่น อิสราเอลซึ่งไม่มีโรงงานในประเทศเลยแต่สามารถจัดการวัคซีนได้เร็วที่สุด การเจรจาและหาช่องทางที่หลากหลายในการได้มาซี่งวัคซีนน่าจะสำคัญกว่า

4.มีบางประเทศติดขัดปัญหาข้อกฎหมายในการจองหรือจัดหาวัคซีน แต่ส่วนใหญ่จะแก้ปัญหาได้ในเวลาใกล้เคียงกับประเทศไทย (ฟิลิปปินส์แก้ปัญหาได้ในเดือนพฤศจิกายน 2563 หนึ่งเดือนหลังประเทศไทย) เร็วกว่า (อินโดนีเซียออกคำสั่งประธานาธิบดีตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2563) หรือช้ากว่า (บราซิลที่ต้องรอถึงมีนาคม 2564 จึงแก้ปัญหากฎหมายประมูลสินค้าได้) อย่างไรก็ตาม ส่วนใหญ่มีการสั่งซื้อวัคซีนอย่างกระฉับกระเฉงเร็วกว่าไทยหลังจากแก้ปัญหาเชิงกฎหมายดังกล่าวแล้ว

ข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย

ประเทศไทยควรใช้บทเรียนจากประสบการณ์ต่างประเทศที่กล่าวถึงข้างต้นในการปรับกระบวนทัพการจัดหาวัคซีน ดังนี้

1.‘สร้าง’ทีมจัดหาวัคซีนใหม่ที่มีความหลากหลายมากกว่าปัจจุบันที่เป็นเพียงแพทย์เท่านั้น โดยควรมีทั้งกระทรวงต่างประเทศ ทูต บุคคลากรสาธารณสุข โดยทุกฝ่ายต้องร่วมมือกันอย่างเต็มที่ ตัวอย่างเช่นกระทรวงต่างประเทศสามารถมีส่วนร่วมเต็มตัวไม่ใช่ทำหน้าที่แบบ ‘งานฝาก’ เหมือนทุกวันนี้

2.หรือ‘เสริม’ ทีมจัดหาวัคซีนปัจจุบัน (ระบบ two-tracks แบบสิงคโปร์) ให้มีความหลากหลายมากขึ้นดังกล่าวข้างต้น

3.ทีมจัดหาวัคซีนต้องมีความคล่องตัวในการดำเนินงาน ไม่ติดระบบราชการมากเกินไป

4.การซื้อวัคซีนไม่จำเป็นต้องซื้อจากบริษัทเสมอไป แต่อาจขอซื้อจากประเทศที่จองไปแล้วแต่เหลือใช้ ไม่ว่าจะเป็นเพราะจองมากเกินแต่ประชาชนเขาไม่อยากฉีดยี่ห้อที่จอง

5.นอกจากการหาซื้อวัคซีนที่ผลิตสำเร็จแล้ว ยังควรทำการจองวัคซีนที่ใกล้ประสบความสำเร็จแต่ยังไม่ผ่านการรับรอง โดยต้องสื่อสารกับประชาชนให้ทราบถึงความเสี่ยงที่อาจสูญเงินจองถ้าวัคซีนนั้นไม่ประสบความสำเร็จ วิธีนี้จะทำให้คิวจองของเราไม่ยาวเกินไป

6.อาจทำการ‘แลกเปลี่ยน’ วัคซีนที่บางประเทศเหลือฉีดโดยขอยืมมาก่อนแล้วอาจซื้อคืนให้ทีหลัง (โดยใช้โควตาการซื้อที่เรามีอยู่แต่ได้มาช้า) 

และ 7.ใช้กลวิธีทางการทูตทุกลักษณะและในเชิงรุก ในการขอซื้อหรือขอรับบริจาคจากมิตรประเทศที่มีความสัมพันธ์อันดีกับไทย