ถอดบทเรียนโควิดสร้างความยั่งยืนการคลัง

อรณิชา สว่างฟ้า เศรษฐกรชำนาญการพิเศษ ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการส่วนนโยบายเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง หนึ่งในทีมนโยบายเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังที่ถือเป็นคนรุ่นใหม่ อายุ 42 ปี นักเรียนทุนเล่าเรียนหลวง ได้ให้มุมมองต่อการปรับตัวของเศรษฐกิจและนโยบายการคลังที่จะสร้างความยั่งยืนให้กับระบบเศรษฐกิจ

นโยบายคลังเน้นทั่วถึงเป้าหมาย       

อรณิชาพูดถึงหลักคิดในการดำเนินนโยบายการคลังในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจว่า หลักการ 2 ข้อที่ต้องคำนึงถึงเป็นลำดับต้นๆ ได้แก่ ความทั่วถึงและความรวดเร็ว เมื่อขึ้นชื่อว่าเป็นวิกฤติเศรษฐกิจแล้ว แปลว่า วิกฤตินั้นส่งผลกระทบในวงกว้าง มาตรการใดๆ จึงต้องเป็นมาตรการที่ไปถึงคนจำนวนมากและสามารถดำเนินการได้เร็ว

        หลักการข้อต่อมา คือ การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย โดยในการออกแบบมาตรการก็ต้องกำหนดขอบเขตของกลุ่มเป้าหมายและการคัดกรองเพื่อให้ประชาชนกลุ่มเป้าหมายเข้าถึงมาตรการนั้นได้ครบถ้วน แต่การกำหนดขอบเขตและการคัดกรองก็มีข้อจำกัดของเวลา การคัดกรองที่ละเอียดก็ต้องใช้ข้อมูลที่ละเอียดและใช้เวลาในการตรวจสอบข้อมูลนาน ก็ต้องกลับไปคิดว่า ระหว่างความละเอียดกับความรวดเร็วนั้นจะทำอย่างไรให้สมดุล

นอกจากนี้ ต้องยอมรับว่า ในขณะที่หน่วยงานต่าง ๆ พยายามพัฒนาฐานข้อมูลให้สมบูรณ์และเป็นปัจจุบันที่สุด ยากที่ข้อมูลจะสมบูรณ์ 100% ซึ่งจะเห็นได้ในข่าวว่า มีผู้ที่ไม่สมควรจะได้รับประโยชน์จากมาตรการกลับได้รับประโยชน์ (False Positive) และมีผู้ที่ควรจะได้รับประโยชน์ที่กลับตกหล่นไป (False Negative) เราก็ต้องยอมรับในความผิดพลาดดังกล่าวและต้องพัฒนาฐานข้อมูลในดีขึ้นเรื่อยๆ เพื่อให้สามารถคัดกรองกลุ่มเป้าหมายได้รวดเร็วและแม่นยำยิ่งขึ้น  

เทคโนโลยีหนุนเศรษฐกิจฟื้นตัว

ปัจจุบันเศรษฐกิจไทยถูกขับเคลื่อนด้วยภาคบริการเป็นหลัก เราสร้างรายได้จากการมีปฏิสัมพันธ์ (Human Interaction) ระหว่างกัน แต่โควิด-19 ทำให้เราไม่สามารถมีปฏิสัมพันธ์กันได้ จึงกระทบต่อภาพรวมเศรษฐกิจ ผลกระทบนี้จะคงอยู่กระทั่งโควิด-19 จะควบคุมได้ ภาคบริการเหล่านี้น่าจะสามารถฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็ว เพราะคนจะเริ่มเดินทางและใช้บริการต่างๆ หลังจากอดใจรอกันมานาน โดยเฉพาะการใช้จ่ายและการท่องเที่ยวภายในประเทศ

        อย่างไรก็ดี สถานการณ์โควิด-19 ทำให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจหยุดชะงักในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ทำให้รายได้ของประชาชนส่วนหนึ่งลดลง ซึ่งการลดลงของรายได้ไม่ได้มาจากการเลิกจ้างเท่านั้น เพราะแม้แรงงานบางส่วนจะไม่ได้ถูกเลิกจ้าง แต่เชื่อได้ว่า รายได้จากค่าล่วงเวลา ค่านายหน้า และค่าจ้างพิเศษอื่นๆ ก็ลดลงไปด้วย หมายความว่า ความสามารถในการใช้จ่ายหรือ Spending Power ของผู้บริโภคก็น่าจะชะลอไปสักระยะหนึ่งจนกว่ากิจกรรมทางเศรษฐกิจจะกลับมาอยู่ในระดับเดิมก่อนโควิด-19

        สิ่งหนึ่งที่เราเรียนรู้ได้จากโควิด-19 คือ ความสามารถในการปรับตัวและการนำเทคโนโลยีมาใช้จะเป็นสิ่งสำคัญในการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน เราได้ปรับตัวในหลายๆ ด้านจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เรามีปฏิสัมพันธ์กันผ่านเทคโนโลยี เราได้ใช้เทคโนโลยีในการใช้ชีวิต ทำงาน และจับจ่ายใช้สอย ธุรกิจได้ปรับตัวมาใช้ช่องทางการขายใหม่ ๆ การทำงานจากบ้านทำให้หลายคนมีอาชีพเสริมหรือมีกิจกรรมงานจ้างชั่วคราวหรือ Gig Economy มากขึ้น ที่เราเรียกรวมกันว่า ความปกติแบบใหม่ หรือ New Normal

        เมื่อมองไปข้างหน้า คงต้องดูว่า ความปกติแบบเก่าและความปกติแบบใหม่จะมาผสมผสานกันอย่างไร เทคโนโลยีจะถูกนำมาใช้ทดแทนความปกติแบบเก่าทั้งหมดหรือบางส่วนหรือไม่ ตัวอย่างเช่น การซื้อขายระบายอาหารสด ผัก ผลไม้ จากแหล่งผลิตหรือร้านอาหารไกลๆ จะทำได้คล่องตัวขึ้นหรือไม่

เมื่อเทคโนโลยีบรรจุภัณฑ์ทำได้ดีขึ้นเป็นลำดับหรือหากเราสามารถทำงานจากบ้าน ความนิยมในการซื้อคอนโดมิเนียมในย่านใจกลางเมืองจะยังคงอยู่หรือไม่หรือการทำงานยังจำเป็นต้องการเข้างานประจำเก้าโมงเช้าถึงห้าโมงเย็นอยู่หรือไม่ เป็นต้น

การเปลี่ยนแปลงในระดับปัจเจกหรือจุลภาคก็อาจจะนำไปสู่แนวโน้มใหม่ๆ ในระดับมหภาคได้ เช่น การเดินทางไปประชุมระหว่างประเทศจะมีความจำเป็นเหมือนเดิมหรือไม่ในเมื่อเราสามารถประชุมผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์มาเกือบสองปีแล้ว ภาคการท่องเที่ยวที่ได้ประโยชน์จากการเดินทางไปประชุมระหว่างประเทศจะปรับตัวอย่างไร จะต้องหันมาเน้นการท่องเที่ยวมูลค่าสูงหรือไม่

เร่งลงทุนอุตสาหกรรมใหม่

ถ้าพูดถึงเครื่องยนต์ขับเคลื่อนตามทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ ในระยะสั้นการค้าระหว่างประเทศจะเป็นตัวนำต่อไป แต่เราควรจะให้ความสำคัญกับการลงทุนให้มากขึ้น เพื่อให้เกิดอุตสาหกรรมใหม่ที่จะเป็นเครื่องจักรนำการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เช่น อาหารแห่งอนาคต (Future Food) หุ่นยนต์ การบริการสุขภาพครบวงจรต่อจากเดิมที่สินค้าเกษตร ชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ ชิ้นส่วนยานยนต์ และการท่องเที่ยวเคยเป็นมา

อีกส่วนหนึ่งที่ต้องคำนึงถึงก็คือ การกระจายรายได้เพื่อขยายฐานคนชั้นกลาง ซึ่งเปรียบเสมือนการขยายฐานการบริโภคภายในประเทศ หรือการเพิ่มเครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้หลากหลายมากขึ้นด้วย

เร่งพัฒนาทักษะแรงงาน

        อีกบทเรียนสำคัญของสถานการณ์โควิด-19 ได้แก่ ความแน่นอนคือความไม่แน่นอน ธุรกิจหรืออาชีพที่มีความมั่นคงจำนวนมากได้รับผลกระทบ ยกตัวอย่างภาคการท่องเที่ยว ซึ่งเป็นรายได้หลักของประเทศมาเป็นเวลานาน จากนักท่องเที่ยวปีละหลายสิบล้านคน

“คงไม่มีใครคาดคิดว่า การเดินทาง โดยเฉพาะการเดินทางระหว่างประเทศ จะหยุดชะงักไปมากกว่า 1 ปี และงานด้านการท่องเที่ยวไม่ว่าจะเป็นการโรงแรม หรืออาชีพในฝันของหลาย ๆ คน เช่น การเป็นนักบินหรือทำงานสายการบิน จะได้รับผลกระทบอย่างหนักหน่วง หรืออีกตัวอย่างคือ ร้านอาหารหรือการค้าปลีก ซึ่งก็เป็นอุตสาหกรรมที่เป็นที่เชิดหน้าชูตาของประเทศ ก็ได้รับผลกระทบเช่นกัน”

        ดังนั้น เราคงต้องปรับตัวให้อยู่กับความไม่แน่นอนนี้ การพัฒนาฝีมือแรงงานให้มีทักษะที่หลากหลายจะช่วยให้ผ่านวิกฤติไปได้ เหมือนที่เราเคยได้ยินคำว่า “Upskill” หรือ “Reskill” ซึ่งก็คือการพัฒนาทักษะให้ก้าวหน้าขึ้นไป หรือการปรับปรุงทักษะที่ตัวเองมีอยู่ให้เหมาะกับภาวะในปัจจุบัน สิ่งเหล่านี้ต้องทำอย่างต่อเนื่อง

การออมต่ำจุดอ่อนสังคม

อีกสิ่งหนึ่งที่จะทำให้เราอยู่กับความไม่แน่นอนได้ก็คือ การออมหรือการมีเงินสำรองเพื่อการดำรงชีวิต เราเข้าใจว่า ด้วยสถานการณ์โควิด-19 ที่ยืดเยื้อ ทำให้เงินสำรองลดลง แต่ถ้าย้อนกลับไปช่วงเดือนแรกๆ ของสถานการณ์โควิด-19 ในปี 2563 เราจะได้ยินหลายๆ คนบ่นถึงการขาดเงินสำรองแล้ว สิ่งนี้เป็นจุดอ่อนที่สถานการณ์โควิด-19 เผยออกมา ซึ่งทุกคน ทั้งประชาชนและภาครัฐเอง จะต้องตระหนักและพยายามปรับตัว

รายได้ลดบริหารการคลังยากขึ้น

        ฐานะทางการคลังของไทยมีความมั่นคง หนี้สาธารณะยังอยู่ในกรอบต่ำกว่า 60% ของ GDP และสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยยังต่ำกว่าหลายประเทศ ไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่นที่มีหนี้สาธารณะกว่า 2 เท่าของ GDP หรือประเทศในยุโรปที่มีหนี้สาธารณะเกินกว่า 100% ของ GDP และหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศก็ยังต่ำกว่าเกณฑ์อยู่มาก

“เรายังมีพื้นที่ทางนโยบายที่จะดำเนินมาตรการทางการคลังเพิ่มเติมได้ แต่ถ้าจะตอบว่า วิกฤติโควิด-19 ไม่กระทบความเสี่ยงทางการคลังเลย ก็คงไม่ใช่ เมื่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจชะลอลง การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลลดลง การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ลดลงย่อมส่งผลต่อความสามารถในการจัดเก็บรายได้ในระยะยาวด้วย”

ในขณะเดียวกัน รัฐก็มีรายจ่ายที่ไม่คาดคิดอยู่ ไม่ว่าจะเป็นการเยียวยาผลกระทบจากสถานการณ์โควิด-19 หรือรายจ่ายด้านการสาธารณสุข และความจำเป็นที่จะต้องกู้ยืมเพิ่มเติมมาเพื่อใช้จ่าย ซึ่งก็เป็นภาระทางการคลังเช่นกัน ดังนั้น แน่นอนว่า วิกฤติโควิด-19 ทำให้การบริหารงานด้านการคลังยากขึ้น

แต่อย่างไรก็ต้องดูผลในระยะยาวด้วย การกู้ยืมหรือรายจ่ายที่มากขึ้นในปัจจุบัน หากใช้ไปเพื่อปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจหรือทำให้เศรษฐกิจกลับมาฟื้นตัวได้อีกครั้ง ก็อาจจะต้องยอมรับ 

ใช้จ่ายคุ้มค่าลดความเสี่ยงการคลัง

        ถ้ากล่าวถึงความเสี่ยงทางการคลังที่เกิดจากสถานการณ์โควิด-19 ความเสี่ยงทางการคลังของไทยจะมากหรือน้อยขึ้นกับความสามารถในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของไทย ซึ่งหากเศรษฐกิจฟื้นตัวได้ดี การจัดเก็บรายได้เป็นไปได้ดี ความสามารถในการชำระหนี้ของไทยก็จะดีขึ้นตาม

ดังนั้น การพิจารณาถึงความเสี่ยงทางการคลังต้องมองรวมไปกับความฟื้นฟูเศรษฐกิจด้วย โดยหากภาครัฐจำเป็นต้องใช้จ่ายมากขึ้น แม้จะเป็นการเพิ่มความเสี่ยงทางการคลังในระยะสั้น ก็อาจจำเป็นในระยะยาว แต่เงื่อนไขก็คือ การใช้จ่ายดังกล่าวต้องเป็นไปอย่างคุ้มค่าและตรงเป้าหมายในการกระตุ้นเศรษฐกิจให้ฟื้น การฟื้นจากสถานการณ์โควิด-19 อาจจะเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในด้านการคลังและมิติโครงสร้างทางเศรษฐกิจของไทยด้วย

        นอกจากนี้ ยังต้องมองความเสี่ยงจากโครงสร้างประชากรของไทยด้วย การสร้างฐานคนชั้นกลางที่กว้างขึ้น จะนำมาสู่ฐานภาษีและการบริโภคที่มากขึ้น ซึ่งเป็นความท้าทายอย่างหนึ่งในยุคที่อัตราการเกิดลดลงและจำนวนคนทำงานลดลง และที่ลืมไม่ได้คือ ความเสี่ยงที่เกิดจากค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคม โดยเฉพาะในยุคที่เรากำลังก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างเต็มรูปแบบ 

        อีกความเสี่ยงหนึ่งที่เรายังไม่ได้ยินกันบ่อยนักในไทย คือ ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหรือภาวะโลกร้อน รายจ่ายของรัฐอันเป็นผลจากภัยพิบัติทางธรรมชาติอาจจะมีมากและบ่อยขึ้น เราจะรับมือกับการเปลี่ยนแปลงนี้อย่างไร หรือรายจ่ายที่อาจจำเป็นในอนาคต เช่น การปรับปรุงเมืองที่อาจได้รับผลกระทบจากภาวะโลกร้อนอย่างกรุงเทพมหานคร เป็นต้น เราอาจจะต้องเริ่มคิดถึงการลงทุนเรื่องนี้กัน