‘พิรงรอง’ ขวางใช้เงิน กทปส.ซื้อลิขสิทธิ์บอลโลก

ใกล้วันที่ศึก "ฟุตบอลโลก 2022" จะเริ่มเปิดฉากขึ้นอย่างเป็นทางการในขณะที่ในประเทศไทยยังไม่มีผู้ซื้อลิขสิทธิ์ถ่ายทอดสดการแข่งขัน นำไปสู่กระแสในสังคมที่กลัวว่าคนไทยอาจจะไม่มีโอกาสได้ชมการดวลแข้งระดับโลกในปีนี้ ขณะเดียวกันก็มีความคาดหวังจากฝ่ายการเมืองให้คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ใช้เงินจากกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เพื่อประโยชน์สาธารณะ (กทปส.) จำนวน 42.3 ล้านเหรียญ (ประมาณ 1.6 พันล้านบาท) เพื่อการนี้ นอกจากนี้ ทางการกีฬาแห่งประเทศไทย ซึ่งวางตัวเป็นโต้โผจัดการสิทธิการถ่ายทอดและขอรับการสนับสนุนจาก กสทช. ก็ระบุว่า กฎ “Must Have” ของ กสทช. ทำให้เกิดความยากลำบากมากขึ้นในการต่อรองราคาค่าลิขสิทธิ์ 
ก่อนที่ กสทช. จะพิจารณาและตัดสินใจในกรณีดังกล่าว มี 6 ประเด็นที่สังคมควรได้รับทราบและพิจารณาถึงข้อเท็จจริงและผลกระทบที่จะมีต่อสาธารณะ

ประเด็นที่ 1. กสทช. มีภารกิจตามกฎหมายในการสนับสนุนการแสวงหาเนื้อหาหรือซื้อลิขสิทธิ์ฟุตบอลโลกเพื่อนำมาออกอากาศหรือไม่
กสทช. มีกฎหมายและประกาศที่เกี่ยวข้อง จำนวนสามฉบับที่ทางรักษาการเลขาธิการ นายไตรรัตน์ วิริยะศิริกุล ได้หยิบยกมาเพื่อประกอบข้อเสนอของ กกท. ให้บอร์ด กสทช. พิจารณาในเรื่องการสนับสนุนเพื่อซื้อลิขสิทธิ์การถ่ายทอดฟุตบอลโลก ได้แก่

1) พระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 มาตรา 36 ที่กำหนดว่า เพื่อประโยชน์ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิของคนพิการและคนด้อยโอกาสให้เข้าถึงหรือรับรู้และใช้ประโยชน์จากรายการของกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ได้อย่างเสมอภาคกับบุคคลทั่วไป ให้ กสทช. กำหนดมาตรการพื้นฐานบางประการ เพื่อให้ผู้รับใบอนุญาตจัดให้มีบริการที่เหมาะสมเพื่อประโยชน์ของบุคคลดังกล่าว 
2) พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการ วิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 27 ให้ กสทช. มีอำนาจหน้าที่ ในการพิจารณาและให้ความเห็นชอบเกี่ยวกับการจัดสรรเงินกองทุนตามที่คณะกรรมการบริหารกองทุนเสนอตามมาตรา 55 และ มาตรา 52 ให้จัดตั้งกองทุน กทปส. ขึ้นในสำนักงาน กสทช. โดยอ้างวัตถุประสงค์ข้อที่ 1 เพื่อดำเนินการให้ประชาชนได้รับบริการด้านกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม อย่างทั่วถึง 
และ 3) ประกาศ กสทช. เรื่อง หลักเกณฑ์รายการโทรทัศน์สำคัญที่ให้เผยแพร่ได้เฉพาะในบริการโทรทัศน์เป็นการทั่วไป พ.ศ. 2555 (ประกาศ Must Have) ข้อ 3 ซึ่งอ้างถึงการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิของประชาชนทุกคน รวมถึงคนด้อยโอกาสให้เข้าถึงหรือรับรู้และใช้ประโยชน์จากรายการโทรทัศน์บางรายการที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะได้อย่างเป็นธรรม เสมอภาค และทั่วถึง โดยกำหนดให้รายการโทรทัศน์แบบถ่ายทอดสดบางรายการถือเป็นรายการโทรทัศน์ที่สามารถให้บริการแก่ประชาชนได้ภายใต้การให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปเท่านั้น  ตัวอย่างของรายการที่ให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไป ได้แก่ การแข่งขันกีฬาโอลิมปิก (Olympic Games) การแข่งขันฟุตบอลโลกรอบสุดท้าย (FIFA World Cup Final) และ การแข่งขันกีฬาระหว่างประเทศในกลุ่มเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หรือกีฬาซีเกมส์ (South-East Asian Games, SEA Games)  
จากข้อกฎหมายที่อ้างมา การให้เหตุผลว่า เพื่อให้คนพิการและคนด้อยโอกาสได้รับชมฟุตบอลโลกโดยเสมอภาคกับบุคคลทั่วไป ไม่สามารถนำมาอ้างได้ เพราะในกรณีฟุตบอลโลกปีนี้ แม้แต่คนทั่วไปก็อาจจะไม่สามารถรับชมได้ เนื่องจาก ณ ปัจจุบัน ยังไม่มีผู้ประกอบกิจการรายใดซื้อลิขสิทธิ์ถ่ายทอดฟุตบอลโลก
นอกจากนี้ ประกาศ Must Have ไม่ได้หมายความว่า กสทช. จะต้องดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งรายการที่ระบุให้เป็น Must Have ตามภาคผนวก  ถ้าเอกชนที่มีการออกอากาศรายการตามภาคผนวก กสทช. มีหน้าที่กำกับดูแลให้เอกชนต้องเผยแพร่รายการนั้นผ่านการให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไป  กสทช. ไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายใดในการแสวงหารายการตามประกาศ Must Have มาเผยแพร่  กสทช. ไม่มีภารกิจตามกฎหมายในการสนับสนุนการแสวงหาซื้อลิขสิทธิ์เนื้อหารายการฟุตบอลโลก  
อนึ่ง การใช้เงินกองทุนเพื่อซื้อเนื้อหาจากบริษัทเอกชนมาเผยแพร่ไม่ใช่หน้าที่ขององค์กรกำกับดูแล เพราะฟุตบอลโลกเป็นรายการที่มีมูลค่าทางธุรกิจและควรจะเป็นการลงทุนตามกลไกตลาด หากจะต้องอุดหนุนรายการควรจะเป็นในกรณีที่ต้องการตอบสนองวัตถุประสงค์เฉพาะอันไม่สามารถเกิดขึ้นได้หากไม่มีการอุดหนุน เช่น รายการที่ส่งเสริมวัฒนธรรมท้องถิ่น รายการสำหรับชนกลุ่มน้อย เป็นต้น 
ในอดีตที่ผ่านมา Media Development Authority (MDA) หน่วยงานกำกับดูแลของสิงคโปร์จึงตัดสินใจที่จะไม่ใช้เงินทุน Public Service Broadcast เพื่ออุดหนุนรายการฟุตบอลโลก เพราะมองว่าไม่ได้ตอบสนองวัตถุประสงค์ในการปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภคหรือส่งเสริมวัฒนธรรมท้องถิ่นแต่อย่างใด
อย่างไรก็ดี กสทช.ก็มีประกาศ Must Have ที่ทำให้มีประเด็นว่าเป็นการแทรกแซงตลาดและเอื้อให้ผู้บริโภคเข้าถึงเนื้อหาเฉพาะบางประเภทที่ประเทศอื่นอาจจะไม่มี

ประเด็นที่ 2. กฎ Must Carry และ Must Have ของ กสทช. เป็นอุปสรรคต่อการซื้อลิขสิทธิ์บอลโลกหรือไม่ เพียงใด
กฎ Must Have กำหนดว่า เพื่อประโยชน์ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิของประชาชนทุกคน รวมถึงคนด้อยโอกาส ให้เข้าถึงหรือรับรู้และใช้ประโยชน์จากรายการโทรทัศน์บางรายการที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะได้อย่างเป็นธรรม เสมอภาค และทั่วถึง ให้รายการโทรทัศน์แบบถ่ายทอดสดการแข่งขันกีฬา 7 รายการ กล่าวคือ กีฬาซีเกมส์ กีฬาอาเซียนพาราเกมส์  กีฬาเอเซียนเกมส์ กีฬาเอเซียนพาราเกมส์ กีฬาโอลิมปิก กีฬาพาราลิมปิก และฟุตบอลโลกรอบสุดท้าย เป็นรายการโทรทัศน์ที่สามารถให้บริการแก่ประชาชนได้ด้วยการออกอากาศผ่านทางการบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปเท่านั้น 
ส่วนกฎ Must Carry กำหนดว่า บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไป คือ บริการโทรทัศน์ที่ใช้คลื่นความถี่ที่สามารถรับชมได้เป็นการทั่วไปแบบมีเนื้อหาเดียวกันในทุกช่องทางการรับชมและไม่กำหนดเงื่อนไขในการได้รับบริการ ทั้งนี้ จะต้องไม่มีลักษณะเป็นการปิดกั้นช่องทางการรับบริการทั้งหมดหรือแต่บางส่วน และผู้ให้บริการโครงข่ายแบบบอกรับสมาชิก โครงข่ายดาวเทียม เคเบิลทีวี ไอพีทีวี (IPTV) มีหน้าที่ต้องทำให้สมาชิกของตนได้รับชมบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปได้โดยตรงอย่างต่อเนื่อง ไม่มีการเปลี่ยนแปลง ทำซ้ำ ดัดแปลง ผังรายการหรือเนื้อหารายการ 
หากวิเคราะห์แล้ว กฎ Must Have และ กฎ Must Carry จะเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ซื้อสิทธิ์เอกชนที่มีความร่วมมือกับผู้ให้บริการโทรทัศน์ภาคพื้นดิน หรือผู้ให้บริการโทรทัศน์ภาคพื้นดินแต่เพียงผู้เดียวมากที่สุด เนื่องจากสิทธิในการจัดการผู้สนับสนุนในรายการและในช่วงเวลาการถ่ายทอดสดยังคงเป็นของเจ้าของสิทธิ และการที่กฎ Must Carry ให้ผู้ให้บริการแบบบอกรับเป็นสมาชิกนำพาสัญญาณไปแบบห้ามดัดแปลงจะส่งผลให้เกิดการรับชมที่กว้างขวางขึ้นซึ่งกลับเป็นประโยชน์ต่อเจ้าของสิทธิในการที่จะอ้างอิงสัดส่วนการรับชมที่มากขึ้น
ส่วนผู้ให้บริการแบบบอกรับสมาชิก อาจจะมีแรงจูงใจลดลง เนื่องจากเมื่อได้สิทธิมาก็ไม่สามารถนำมาแสวงหารายได้ในเชิงพาณิชย์จากการแพร่ภาพเฉพาะในช่องทีวีแบบบอกรับสมาชิกได้ 
ทั้งนี้ กฎ Must Have และ Must Carry อาจส่งผลต่อราคาค่าลิขสิทธิ์ เนื่องจากค่าลิขสิทธิ์จะคิดและต่อรองตามจำนวนช่องทางที่ซื้อสิทธิสำหรับเผยแพร่ เช่น โทรทัศน์ภาคพื้นดิน เคเบิลทีวี ทีวีดาวเทียม วิทยุกระจายเสียง อินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์ อุปกรณ์มือถือ การรับชม/รับฟังแบบเก็บค่าบริการ (Video/Radio on Demand) หรือการถ่ายทอดไฮไลต์จากการแข่งขัน เป็นต้น จะเห็นได้ว่า กฎ Must Have และ กฎ Must Carry มีส่วนทำให้การซื้อลิขสิทธิ์ถ่ายทอดรายการตามที่ระบุ มีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น 
อย่างไรก็ตาม ในประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์รายการโทรทัศน์สำคัญที่ให้เผยแพร่ได้เฉพาะในบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไป พ.ศ. 2555 หรือประกาศกฎ Must Have ยังมีข้อยกเว้นสำหรับการทำตามกฎ Must Have โดยเขียนว่าการดำเนินการอื่นใดนอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในกฎนี้ ต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการก่อน

ประเด็นที่ 3. การซื้อลิขสิทธิ์และถ่ายทอดสดรายการตามกฎ Must Have ที่ผ่านมาบริหารจัดการอย่างไร
 การถ่ายทอดสดฟุตบอลโลกสองครั้งที่ผ่านมาเกิดขึ้นภายหลังจาก กสทช. ออกประกาศ Must Have ซึ่งบังคับใช้ในต้นปี พ.ศ. 2556 (ค.ศ. 2013) โดยมีการกำหนดให้แพร่ภาพผ่านโทรทัศน์ภาคพื้นดิน และโทรทัศน์แบบบอกรับสมาชิก ทั้งระบบดาวเทียม ระบบเคเบิล และระบบโครงข่ายไอพีทางสายและไร้สาย เพื่อให้สามารถรับชมได้ทั่วประเทศตามประกาศ Must Carry 

การถ่ายทอดสดฟุตบอลโลก 2014 (พ.ศ. 2557) กสทช. มีมติเห็นชอบให้กำหนดกรอบวงเงินส่งเสริมการเข้าถึงบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปในรายการ “การแข่งขันฟุตบอลโลกรอบสุดท้ายปี 2014” ให้แก่ บริษัท อาร์เอส อินเตอร์เนชั่นแนล บรอดคาสติ้ง แอนด์ สปอร์ต แมเนจเม้นท์ จำกัด (RS) ซึ่งเป็นผู้ได้รับสิทธิในการเผยแพร่จาก FIFA ไม่เกินจำนวน 427.015 ล้านบาท (เนื่องจาก RS ทำสัญญากับ FIFA ก่อนการบังคับใช้ประกาศ Must Carry ที่กำหนดให้มีการถ่ายทอดผ่านทุกช่องทาง) เพื่อให้มีการถ่ายทอดสดการแข่งขันทั้ง 64 นัด ผ่านช่องรายการโทรทัศน์ดิจิตอลในระบบภาคพื้นดิน หรือ Free TV ได้แก่ ช่อง 5 ช่อง 7 และช่อง RS รวมถึงช่องทรูวิชั่นส์  ทั้งนี้ มีการแพร่ภาพในเคเบิล/ดาวเทียมทุกแห่ง เพื่อให้สามารถรับชมได้ทั่วไปตามประกาศ Must Carry 
ในกรณีดังกล่าว บริษัทอาร์เอส อินเตอร์เนชั่นแนลบรอดคาสติ้ง แอนด์ สปอร์ต แมเนจเม้นท์ จำกัด ได้ทำการฟ้อง กสทช. และคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) ต่อศาลปกครอง ขอให้ยกเลิกประกาศ กสทช. เกี่ยวกับหลักเกณฑ์รายการโทรทัศน์สำคัญที่ให้เผยแพร่ได้เฉพาะในบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไป (Must Have) และมิให้นำประกาศดังกล่าวมาใช้กับการเผยแพร่การแข่งขันฟุตบอลโลกรอบสุดท้าย เฉพาะกรณี RS ซึ่งศาลปกครองสูงสุดตัดสินว่า RS ที่เป็นผู้ได้สิทธิในการถ่ายทอดสดฟุตบอลโลก 2014 ไม่ต้องถ่ายทอดสดทางฟรีทีวีครบทุก 64 แมตช์ ตามกติกามัสต์แฮฟ ที่ กสทช. กำหนด โดยศาลชี้ว่า การได้สิทธิิถ่ายทอดสดฟุตบอลโลกของ RS ได้มาก่อนการประกาศ กฎ Must Have จึงไม่สามารถนำมาบังคับใช้กับการถ่ายทอดสดฟุตบอลโลกครั้งนี้ได้  อย่างไรก็ตาม กฎ Must Have ยังคงมีการบังคับใช้กับกรณีอื่นตามปกติต่อไป หลังจากนั้น กสทช. จึงได้พิจารณากำหนดมาตรการชดเชยหรือบรรเทาความเสียหายนี้ ตามแนวทางของศาลปกครองแนะนำ โดยการสนับสนุนใช้จ่ายจากกองทุน หรือสนับสนุนหรือส่งเสริมด้วยวิธีการอื่น

 ส่วนการถ่ายทอดสดฟุตบอลโลก 2018 (พ.ศ. 2561) บริษัท ทรู วิชั่นส์ กรุ๊ป จำกัด เป็นตัวแทนเจรจา และลงนามในสัญญา และเป็นผู้ได้รับสิทธิ์แบบออกอากาศได้ทุกแพลตฟอร์ม โดยใช้งบประมาณราว 1,400 ล้านบาท การถ่ายทอดในครั้งนี้เป็นความร่วมมือกันระหว่างรัฐบาลโดยกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา และการกีฬาแห่งประเทศไทย (กกท.) ร่วมกับการลงทุนโดยองค์กรเอกชน 9 องค์กร ได้แก่ บริษัท บีทีเอส กรุ๊ป โฮลดิ้งส์ จำกัด (มหาชน), บริษัท ไทยเบฟเวอเรจ จำกัด (มหาชน), บริษัท เครือเจริญโภคภัณฑ์ จำกัด, บริษัท กัลฟ์ เอ็นเนอร์จี ดีเวลลอปเมนท์ จำกัด (มหาชน), ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน), บริษัท คิง เพาเวอร์ อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด, บริษัท พีทีที โกลบอล เคมิคอล จำกัด (มหาชน), บริษัท บางจาก คอร์ปอเรชั่นจำกัด (มหาชน), และบริษัท คาราบาวตะวันแดง จำกัด  การถ่ายทอดสดครั้งนี้มีการถ่ายทอดสดผ่