‘TDRI’ ผวานโยบายหาเสียงวงเงินสูง 4 ปีหนี้สาธารณะพุ่ง - เศรษฐกิจขาดเสถียรภาพ

การเลือกตั้งในปี 2566 เป็นการเลือกตั้งที่มีการชูนโยบายประชานิยม และนโยบายสวัสดิการเป็นจำนวนมาก และมีหลายนโยบายที่ใช้วงเงินสูงในการดำเนินนโยบาย ถึงแม้ว่าคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ได้กำหนดให้พรรคการเมืองมีการส่งรายละเอียดของนโยบายโดยให้พรรคการเมืองชี้แจงถึง วงเงินที่ต้องใช้และที่มาของเงิน ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย ตลอดจนผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบายการเมืองที่ส่งข้อมูลให้ กกต.นั้นยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)ได้เผยแพร่บทความ เรื่อง “ข้อสังเกตเรื่องต้นทุนทางการเงินของนโยบายและที่มาของเงิน วิเคราะห์จากเอกสารที่พรรคการเมืองยื่นต่อ กกต.” โดยมีสาระสำคัญว่าจากการพิจารณาจากนโยบายของพรรคการเมืองที่เข้าร่วมการเลือกตั้งในครั้งเลือกศึกษาเฉพาะเอกสารของพรรคที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุดในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปี 2562 จำนวน 6 พรรคคือ พรรคเพื่อไทย พรรคพลังประชารัฐ (ซึ่งรวมพรรครวมไทยสร้างชาติในปัจจุบันด้วย) พรรคประชาธิปัตย์ พรรคภูมิใจไทย และพรรคก้าวไกล (พรรคอนาคตใหม่เดิม)  

พบว่ามี 4 พรรคที่มีนโยบายซึ่งต้องใช้งบประมาณมากในระดับ 1 ล้านล้านบาท เรียงตามลำดับคือ พรรคภูมิใจไทย (1.9 ล้านล้านบาท) พรรคเพื่อไทย (1.8 ล้านล้านบาท) พรรคก้าวไกล (1.3 ล้านล้านบาท) และพรรคพลังประชารัฐ (1.0 ล้านล้านบาท)

“นโยบายของเกือบทุกพรรคน่าจะทำให้มีการใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นจนขาดดุลงบประมาณอย่างมากในช่วง 4 ปีหน้า ซึ่งนอกจากจะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วแล้ว ยังอาจทำให้เศรษฐกิจขาดเสถียรภาพเพราะขยายตัวในระดับที่ร้อนแรงเกินไป ภายใต้สภาพที่ความเสี่ยงของเงินเฟ้อด้านอุปสงค์ (demand-pull inflation) ยังไม่ผ่อนคลายและอาจเร่งตัวขึ้นจากการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ

แม้เงินเฟ้อด้านอุปทาน (supply-side inflation) ซึ่งเกิดขึ้นก่อนหน้านี้จากการที่พลังงานมีราคาเพิ่มสูงขึ้นจะผ่อนคลายไปแล้วก็ตาม หากเงินเฟ้อขยับสูงขึ้นต่อเนื่องจนไม่สามารถควบคุมได้ จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจอย่างรุนแรง และทำให้อัตราดอกเบี้ยนโยบายของ ธปท. ถูกบังคับให้ต้องปรับสูงขึ้น ส่งผลกระทบต่อต้นทุนทางการเงินของธุรกิจและซ้ำเติมภาวะหนี้ครัวเรือนซึ่งอยู่ในระดับสูงอยู่แล้ว ซึ่งทำให้กลุ่มเปราะบางที่พรรคการเมืองต้องการช่วยเหลือกลับได้รับผลกระทบในด้านลบ

ทีดีอาร์ไอมีข้อสังเกตโดยรวม 5 ประการต่อคุณภาพของข้อมูลที่พรรคการเมืองนำเสนอต่อประชาชน ดังต่อไปนี้   

1.บางพรรคการเมืองได้หาเสียงโดยใช้นโยบายที่ไม่ปรากฏอยู่ในรายการนโยบายที่รายงานต่อ กกต. ทั้งที่หลายนโยบายก่อให้เกิดภาระทางการเงินสูงมาก จึงเป็นการให้ข้อมูลต่อประชาชนไม่ครบถ้วนอย่างมีนัยสำคัญ   

2.หลายพรรคการเมืองอ้างที่มาแหล่งของเงินว่ามาจากการจัดสรรงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันใหม่ โดยไม่ให้รายละเอียดว่าจะตัดลดส่วนใดและจะมีโอกาสได้เม็ดเงินจากการตัดลดมาใช้ในการดำเนินนโยบายที่เสนอมากเพียงใด ทำให้ประชาชนไม่เห็นผลกระทบอย่างครบถ้วน กล่าวคือเห็นแต่สิ่งที่จะได้รับแต่ไม่เห็นสิ่งที่ต้องสูญเสียไป เช่นเดียวกันกับที่บางพรรคการเมืองระบุว่าจะมีรายได้มาจากภาษีเพิ่มขึ้น ก็ไม่ได้ระบุว่าจะมาจากภาษีใด จัดเก็บจากกลุ่มเป้าหมายใด และจะมีความเสี่ยงที่จะไม่ได้รับรายได้ตามเป้าหมายเพียงใด

3.ทุกพรรคการเมืองระบุแหล่งที่มาของเงินรายนโยบายโดยไม่ได้แสดงภาพรวม ซึ่งทำให้ไม่เห็นภาพรวมของความพอเพียงของแหล่งเงิน โดยบางพรรคอาจระบุแหล่งที่มาของเงินที่ใช้ในแต่ละนโยบายในลักษณะนับซ้ำ ทำให้เข้าใจผิดว่ามีเงินเพียงพอในการดำเนินนโยบาย ปัญหานี้ส่วนหนึ่งเกิดจาก กกต. กำหนดแบบฟอร์มให้พรรคการเมืองระบุแหล่งที่มาของเงินตามแต่ละนโยบาย โดยไม่ได้กำหนดให้นำเสนอภาพรวมด้วย

4.บางพรรคการเมืองระบุว่าจะใช้เงินนอกงบประมาณ เช่น เงินกองทุนต่างๆ หรืองดการเก็บภาษี เสมือนว่าเงินนอกงบประมาณหรือการงดการเก็บภาษีนั้นไม่ได้สร้างภาระทางการคลัง เช่นเดียวกันกับการใช้เงินของรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินของภาครัฐ ซึ่งจะก่อให้เกิดภาระทางการคลังเมื่อหน่วยงานเหล่านี้ประสบปัญหา   

และ 5.พรรคการเมืองส่วนใหญ่ระบุประโยชน์ของนโยบาย  แต่ในส่วนของผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบายกลับระบุไว้ค่อนข้างน้อยหรือไม่ระบุเลย เช่น หลายพรรคระบุว่านโยบายของตนไม่มีความเสี่ยงเลย ทั้งที่ต้องใช้เงินมาก ต้องแก้ไขกฎหมายและมีรายละเอียดในทางปฏิบัติมาก และหลายพรรคก็ไม่ระบุกลุ่มผู้รับประโยชน์ที่ชัดเจน นอกจากนี้ แทบไม่มีพรรคใดวิเคราะห์ความคุ้มค่าของนโยบายที่เสนอว่าดีกว่านโยบายทางเลือกอื่นๆ โดยเฉพาะนโยบายที่ใช้ในปัจจุบันอย่างไร

ทั้งนี้ทีดีอาร์ไอมีข้อเสนอ แนะต่อ กกต.และพรรคการเมือง ดังนี้

ข้อเสนอต่อ กกต.

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 กำหนดให้พรรคการเมืองต้องแจ้งวงเงินที่ต้องใช้ และที่มาของเงินที่จะใช้ในการดำเนินนโยบายแก่ประชาชนโดยผ่านการดูแลของ กกต. จริงอยู่ที่ กกต. ไม่มีอำนาจและไม่สมควรเป็นผู้ตัดสินว่านโยบายต่างๆ ที่พรรคการเมืองหาเสียงสามารถทำได้จริงหรือไม่ เพราะควรเป็นดุลพินิจของประชาชนผู้ออกเสียงเลือกตั้ง เมื่อประชาชนได้รับข้อมูลต่างๆ อย่างครบถ้วน รวมทั้งการหักล้างของพรรคการเมืองที่แข่งขันกันด้วย  

อย่างไรก็ตาม กกต. ก็ไม่สามารถปฏิเสธหน้าที่ของตนในการกำกับให้พรรคการเมืองให้ข้อมูลแก่ประชาชนอย่างครบถ้วน แต่หลังจากที่พรรคการเมืองได้ส่งข้อมูลให้แก่ กกต.

เพื่อเปิดเผยต่อประชาชนเกือบ 2 สัปดาห์แล้ว ก็ไม่ปรากฏชัดว่า กกต. ได้มีการตรวจสอบความครบถ้วนของข้อมูลหรือไม่เพียงใด ซึ่งอย่างน้อย กกต. ควรตรวจสอบดูว่ามีพรรคการเมืองที่หาเสียงโดยใช้นโยบายที่ไม่ปรากฏในเอกสารที่นำส่ง กกต. หรือไม่   ในกรณีนี้ กกต. อาจให้พรรคการเมืองที่รายงานไม่ครบถ้วนยืนยันว่านโยบายนั้นเป็นนโยบายของพรรคหรือไม่ หากเป็นนโยบายของพรรค ก็ควรให้ยื่นข้อมูลที่ยังขาดอยู่มาเพิ่มเติมมาโดยเร็ว แต่หากไม่ใช่ ก็ควรตักเตือนไม่ให้พรรคการเมืองใช้นโยบายดังกล่าวในการหาเสียง

นอกจากนี้ กกต. ควรกำหนดแนวทางให้แก่พรรคการเมืองในการให้ข้อมูลอย่างครบถ้วนต่อประชาชน และให้ฝ่ายต่างๆ สามารถตรวจสอบได้ โดยเฉพาะการให้รายละเอียดในการคิดต้นทุนของแต่ละนโยบาย เช่น ในกรณีให้สวัสดิการแก่ประชาชน นอกเหนือจากต้องระบุต้นทุนทางการเงินต่อหน่วยของผู้รับประโยชน์แล้ว ควรต้องระบุจำนวนผู้ได้รับผลประโยชน์ด้วย เพื่อให้ประชาชน พรรคการเมืองอื่นตลอดจนรัฐสภาที่จะเกิดขึ้นหลังการเลือกตั้งสามารถตรวจสอบได้ว่า การประมาณการต้นทุนดังกล่าวสมเหตุสมผลหรือไม่  กกต. ยังควรกำหนดให้พรรคการเมืองสรุปโดยภาพรวมด้วยว่า นโยบายทั้งหมดของพรรคจะต้องใช้เงินเพิ่มเติมเท่าใด และจะมีแหล่งเงินมาจากที่ใด

โดยมีรายละเอียดที่เพียงพอของแหล่งที่มาของเงิน เช่น ระบุข้อสมมติต่างๆ ที่ใช้ในการประมาณการรายได้และความเสี่ยงที่จะไม่ได้รายได้ตามวงเงินดังกล่าว รวมทั้งระบุรายได้ภาษีหรือรายได้อื่นของรัฐที่จะลดลงจากบางนโยบาย เพื่อให้เห็นผลกระทบทางการคลังอย่างครบถ้วน   

ข้อเสนอต่อพรรคการเมือง 

1.เศรษฐกิจไทยกำลังฟื้นตัวอย่างต่อเนื่องจากวิกฤติโควิด แม้ว่าอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจจะไม่สูงมากนัก แต่ก็ไม่ได้อยู่ในสภาวะเศรษฐกิจถดถอยจนต้องกระตุ้นเศรษฐกิจขนานใหญ่ดังที่หลายพรรคการเมืองเสนอ นอกจากนี้แม้อัตราเงินเฟ้อได้ลดลงบ้างแล้วจากการที่ราคาพลังงานในตลาดโลกมีเสถียรภาพมากขึ้น แต่ก็ยังมีความเสี่ยงที่จะเกิดเงินเฟ้อหากรัฐบาลใหม่กระตุ้นเศรษฐกิจมากเกินไป

2.พรรคการเมืองที่ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลใหม่จึงควรกำหนดเงื่อนเวลาของการดำเนินตามนโยบายที่หาเสียงที่สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจในแต่ละปี โดยควรระวังไม่ให้การกระตุ้นเศรษฐกิจทำให้เศรษฐกิจขยายตัวสูงเกินกว่าระดับตามศักยภาพ (potential GDP growth)มากเกินไป เพราะจะทำให้เกิดเงินเฟ้อและมีผลต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และควร “เก็บกระสุน” ไว้ใช้กระตุ้นในกรณีที่เศรษฐกิจไทยชะลอตัวลงเช่นเมื่อเศรษฐกิจโลกเข้าสู่ภาวะถดถอย

3.พรรครัฐบาลควรระวังการก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจากการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากหนี้สาธารณะของไทยหลังวิกฤติโควิด-19 ในระดับร้อยละ 61 ของ GDP ไม่ได้อยู่ในระดับต่ำอีกต่อไปแล้ว และในอนาคตประเทศจะมีภาระเพิ่มขึ้นจากกองทุนประกันสังคมและค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลที่จะสูงขึ้นอีกมากจากการเป็นสังคมสูงอายุ ดังนั้นหากหนี้สาธารณะสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจากการที่รัฐบาลขาดวินัยการคลัง ก็อาจทำให้เกิดปัญหาความเชื่อมั่นต่อเศรษฐกิจไทย ดังที่หน่วยงานจัดอันดับเครดิต (credit rating agency)ต่างๆ เริ่มแสดงความวิตกกังวลกัน