รู้จัก ‘ม. 28’ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ กม.คุม ‘รัฐบาล’ ห้ามใช้จ่ายเกินตัว

หัวใจสำคัญในการบริหารเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้นการรักษาวินัยการเงินการคลังของประเทศถือว่าเป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้การสร้างการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ เพราะหากประเทศเกิดมีปัญหารายจ่ายมากกว่ารายรับ ต้องกู้ยืมเงิน หยิบยืมเงินในอนาคตมาใช้เป็นจำนวนมากติดต่อกันนานหลายปี ก็อาจส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของรัฐบาล รวมถึงส่งผลกระทบต่อการจัดอันดับเครดิตเรตติ้งประเทศ ทำให้ต้นทุนในการระดมทุนของภาคเอกชนอยู่ในระดับสูงกระทบกับภาพรวมเศรษฐกิจประเทศได้  

เมื่อ “วินัยการเงินการคลัง” เป็นสิ่งที่สำคัญที่รัฐบาลแต่ละรัฐบาลต้องยึดถือเพื่อความอยู่รอดและยั่งยืนของประเทศ จึงมีการตรากฎหมายขึ้นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี 2560 เรียกว่า “พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ” มีผลประกาศใช้เมื่อวันที่ 16 เม.ย.2561 ประกอบไปด้วยมาตราต่างๆ 87 มาตรา

กฎหมายหลายมาตราใน พ.ร.บ.ได้ระบุให้คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐเป็นผู้กำหนดสัดส่วนทางการเงินที่สอดคล้องกับความยั่งยืนทางการคลังเช่น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศ และภาระหนี้ของรัฐบาลต่อประมาณการรายได้ประจำปีงบประมาณ เป็นต้น เพื่อเป็นตัวชี้วัดไม่ให้รัฐบาลก่อหนี้เกินตัว

ในปัจจุบันในสถานการณ์ที่รัฐบาลภายใต้การนำของ เศรษฐา ทวีสิน ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดใหญ่ด้วยการใช้โครงการดิจิทัลวอลเล็ตแจกคนละ 10,000 บาท วงเงินรวมกว่า 5.6 แสนล้านบาท ตัวเลข “เพดาน” ต่างๆทางการเงินและการก่อหนี้ของรัฐบาลที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังได้มีการถูกตั้งคำถามอีกครั้ง

หนึ่งในกฎหมายมาตราที่มีการพูดถึงมากที่สุดคือมาตรา 28 ของพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐฯ ซึ่งที่ผ่านมามีการมองว่ารัฐบาลจะใช้ช่องทางนี้ในการหยิบยืม “สภาพคล่อง” จากรัฐวิสาหกิจโดยเฉพาะสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐเพื่อให้จ่ายเงินในโครงการต่างๆไปก่อนแล้วรัฐบาลจะทยอยจ่ายเงินต้นพร้อมดอกเบี้ยคืนให้ โดยเงินจำนวนนี้ไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาเหมือนกับ พ.ร.บ.งบประมาณ ไม่ต้องรายงานต่อสภาฯเหมือกับการออก พ.ร.ก.และจำนวนหนี้ที่มีการกู้ยืมก็ไม่ต้องถูกบันทึกเป็นหนี้สาธารณะ

มาตรา 28 พ.ร.บ.วินัยการเงินฯวางกรอบรัฐห้ามใช้เงิน รสก.เกินตัว  

วัตถุประสงค์ของการกำหนดกรอบวินัยการคลัง ตามมาตรา 28 นั้นเพื่อควบคุมไม่ให้รัฐบาลใช้จ่ายเงินเกินตัว โดยไปใช้ให้หน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ทำกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการนโยบายรัฐ จากนั้นก็จะทยอยตั้งงบประมาณมาชดเชยค่าใช้จ่ายและรายได้ให้กับรัฐวิสาหกิจในภายหลัง

โดยการใช้ช่องมาตรา 28 นี้ถือเป็นดำเนินโครงการในลักษณะนี้ ถือเป็น "เงินนอกงบประมาณ" (off-budget) หรือ “มาตรการกึ่งการคลัง” (quasi-fiscal activities) จึงไม่นับวงเงินที่ใช้เข้ามารวมอยู่ในรายงานหนี้สาธารณะ และไม่ต้องเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะแต่อย่างใด

พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง 2561 ระบุว่าการที่รัฐบาลมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการที่รัฐบาลรับภาระชดเชยค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสียรายได้จากการดำเนินการตามที่ได้รับมอบหมาย (มาตรา 28) จะทำได้เฉพาะอยู่ในหน้าที่ อำนาจตามกฎหมายและขอบเขตแห่งวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐ เพื่อฟื้นฟู กระตุ้นเศรษฐกิจหรือเพิ่มขีดความสามารถในการประกอบอาชีพ รวมไปถึงเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนและช่วยเหลือฟื้นฟูผู้ได้รับ ผลกระทบจากสาธารณภัยหรือการก่อวินาศกรรม โดยต้องดำเนินการดังนี้

จัดทำประมาณการต้นทุนทางการเงินและการบริหารจัดการที่ รัฐต้องรับภาระทั้งหมดเพื่อแจ้งให้คณะกรรมการและกระทรวงการคลังทราบ จัดทำบัญชีสำหรับการดำเนินกิจกรรมที่ได้รับมอบหมายแยกต่างหากจากกิจกรรมปกติ

เสนอผลการดำเนินงานตามที่ได้รับมอบหมายและผลสัมฤทธิ์ต่อรัฐมนตรีเพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีและเปิดเผยให้สาธารณชนทราบโดยจะต้อง พิจารณาภาระทางการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นทั้งในปัจจุบันและอนาคต

ผลกระทบต่อการดำเนินงานตามปกติของหน่วยงานของรัฐ แนวทางการบริหารจัดการภาระทางการคลังที่จะเกิดขึ้นการชดเชยค่าใช้จ่ายในการดำเนินการจะต้องมียอดคงค้าง ทั้งหมดรวมกันไม่เกินอัตราที่คณะกรรมการกำหนด

เพดานหนี้ตามมาตรา 28 ยังไม่กลับสู่ภาวะปกติ ภาระการใช้จ่ายยังสูง

การกำหนดเพดานหนี้มาตรา 28 ได้มีการปรับแก้มาแล้ว 2 ครั้งนับตั้งแต่มีการเริ่มใช้ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ปี 2561  คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลัง ได้กำหนดอัตรายอดคงค้างของภาระหนี้ที่รัฐต้องชดเชย ตามมาตรา 28 ไว้ที่ 30% ต่อมามีการปรับเปลี่ยนดังนี้

• ปรับเพิ่มจาก 30% เป็น 35% ในช่วงโควิด-19 เริ่มมีผล 24 พ.ย. 2564

 

• ปรับลดลงจาก 35% เหลือ 32% ตั้งแต่ 29 ก.ย. 2565

ในรายงานเรื่องแผนการคลังระยะปานกลาง 2567 – 2570 กระทรวงการคลังรายงาน ครม.วันที่ 13 ก.ย.ที่ผ่านมาว่า ณ ปัจจุบัน ภาระผูกพันจากการดำเนินโครงการนโยบายของรัฐบาลตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ณ สิ้นปีงบประมาณ 2565 ยอดคงค้างดังกล่าวมีจำนวน 1,039,920 ล้านบาท (โดยเป็นยอดคงค้างที่ถูกนับรวมอยู่ในหนี้สาธารณะด้วย จำนวน 206,048 ล้านบาท มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง คิดเป็น  33.55% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 อยู่ภายใต้สัดส่วนที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดไว้ที่ไม่เกินร้อยละ 35 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565

ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพื่อชำระคืนภาระยอดคงค้างตามมาตรา 28 จำนวน 104,472 ล้านบาท

คิดเป็นสัดส่วน 3.28% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยภายในการสิ้นสุดปีงบประมาณ 2566 จะต้องมียอดหนี้คงค้างตามมาตรา 28 ไม่เกิน 32% ตามที่คณะกรรมการกำหนด

..อย่างไรก็ตามต้องจับตาดูว่าเร็วๆนี้จะมีการขยับแก้ “เพดานหนี้มาตรา 28” หรือไม่? และจะขยับเพิ่มไปอีกแค่ไหน เพื่อรองรับกับนโยบายของรัฐบาลที่ต้องหยิบยืมเงินจากรัฐวิสาหกิจ หรือธนาคารเฉพาะกิจของรัฐมาทำนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งใหญ่ตามที่เคยหาเสียงไว้ก่อนหน้านี้