ส่อง'ภาระการคลัง' ตาม ‘มาตรา 28’ 1 ล้านล้าน  รัฐใช้หน่วยงานไหนแบกหนี้มากสุด?

ข้อจำกัดของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศไทย ที่มีงบประจำมากถึงประมาณ 70 – 72% ของสัดส่วนรายจ่ายงบประมาณประจำปี นอกจากจะทำให้ประเทศไทยต้องมีการตั้งงบประมาณขาดดุลมาอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สามารถตั้งงบลงทุนได้ตามกฎหมาย พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังที่ไม่ต่ำกว่า 20% ของสัดส่วนงบประมาณประจำปี ยังทำให้รัฐบาลต้องใช้ “เงินนอกงบประมาณ” ในการดำเนินโครงการสำคัญของรัฐบาล รวมทั้งโครงการที่หาเสียงไว้

ช่องทางของการใช้เงินนอกงบประมาณของรัฐบาลปรากฏให้เห็นเป็นประจำผ่านการหยิบยืมรัฐวิสาหกิจ หรือธนาคารเฉพาะกิจของรัฐให้ออกเงินในโครงการต่างๆไปก่อน แล้วรัฐบาลตั้งงบประมาณพร้อมดอกเบี้ยใช้ภายหลัง โดยวิธีการนี้เรียกว่านโยบายกึ่งการคลัง โดยรัฐบาลมอบหมายหน่วยงานของรัฐให้ดำเนินการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ซึ่งมีการใช้กันมาต่อเนื่องทุกรัฐบาลตั้งแต่หลังวิกฤติปี2540 จนปัจจุบันรัฐบาลมียอดคงค้างภาระที่รัฐต้องรับชดเชยตามมาตรา 28 รวมกันกว่า 1 ล้านล้านบาท โดยยังไม่รวมโครงการเติมเงินดิจิทัลวอลเล็ต คนละ 10,000 บาท ที่รัฐบาลจะขอใช้สภาพคล่องจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธกส.) วงเงิน 172,300 ล้านบาท มาจ่ายให้กับเกษตรกรประมาณ 17 ล้านคน

รายงานการวิเคราะห์สถานะภาระทางการคลังตามมาตรา 28 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ของสำนักงบประมาณของรัฐสภา ที่จัดทำขึ้นล่าสุดเมื่อเดือน ก.ย.2566 ที่ผ่านมาได้ระบุถึง ประมาณการภาระทางการคลังตามมาตรา 28 ที่อาจจะเกิดขึ้นในช่วง 5 ปี ข้างหน้า (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 –2570) พบว่า ยอดคงค้างรวมทั้งหมดของภาระที่รัฐต้องรับชดเชย ค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสียรายได้ในการดำเนินกิจกรรม มาตรการหรือโครงการตามที่กำหนดไว้ ในมาตรา 28 มีกรอบวงเงินอยู่ระหว่าง 955,500 - 1,288,700 ล้านบาท  โดยมีภาระคงค้างตามมาตรา 28 ณ เดือน ก.ย.2566 อยู่ที่ 1,060,940 ล้านบาท

โดยมาตรการ และโครงการ ช่วยเหลือเกษตรกรมีแนวโน้มที่จะก่อให้เกิดภาระทางการคลังเป็นจำนวนสูงขึ้นทุกปี ซึ่งมีผล ต่อกรอบวงเงินที่รัฐต้องชดเชยค่าใช้จ่ายหรือสูญเสียรายได้ของหน่วยงานของรัฐตามนัยมาตรา 28 และก่อให้เกิดภาระงบประมาณคงค้างเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง

นอกจากนี้การส่งต่อภาระการคลังตามมาตรา 28 ท้ายที่สุดแล้วจะกลายเป็นเงินชดเชยค่าใช้จ่ายหรือ ความเสียหายที่รัฐจะต้องจัดสรรให้แก่หน่วยงานของรัฐนั้นๆ ที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการผ่าน 3 ช่องทาง ได้แก่ บัญชีธุรกรรมนโยบายรัฐ การเพิ่มทุน และการให้เงินอุดหนุนการบริการ สาธารณะของรัฐวิสาหกิจ

9 หน่วยงานรัฐแบกหนี้ตามมาตรา 28 

โดยยอดคงค้างภาระที่รัฐต้องรับชดเชยตามมาตรา 28 จำแนกตามหน่วยงานต่างๆ ดังนี้

1.ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ยอดคงค้างที่รัฐบาลต้องรับชดเชย 885,327 ล้านบาท คิดเป็น 83.4% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

2.บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม 97,830 ล้านบาท คิดเป็น 9.22% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

3.ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 6,176 ล้านบาท คิดเป็น 0.58% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

4.ธนาคารออมสิน 57,740 ล้านบาท คิดเป็น 5.44% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

5.ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย  493 ล้านบาท คิดเป็น 0.05% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

6.ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย 926 ล้านบาท คิดเป็น 0.09% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

7.ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย 4,744 ล้านบาท คิดเป็น 0.45% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

8.การรถไฟแห่งประเทศไทย 4,722 ล้านบาท คิดเป็น 0.44% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด

และ 9.องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ 2,981 ล้านบาท คิดเป็น 0.28% ของหนี้ตามมาตรา 28 ทั้งหมด  

ทั้งนี้ในการบริหารจัดการภาระคงค้างตามมาตรา 28 ของรัฐบาลจะใช้การบริหารให้ระดับหนี้ตามมาตรา 28 ลดลงอยู่ในกรอบ พ.ร.บ.วินัยการเงินและการคลัง พ.ศ.2561 โดยปัจจุบันเพดานหนี้ตามมาตรา 28 อยู่ที่  32% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งหมด

ทั้งนี้ที่ผ่านมารัฐบาลได้มีการชำระหนี้ตามมาตรา 28 โดยในงบประมาณรายจ่ายปี 2567 ได้มีการตั้งวงเงินชดเชยเงินคงคลังเพื่อใช้หนี้ในส่วนนี้เป็นรายจ่ายเพื่อชดเชยเงินคงคลังประมาณ 1.18 แสนล้านบาท เพื่อให้รัฐบาลยังมีพื้นที่ใช้เงินนอกงบประมาณตามมาตรา 28 มาดำเนินการได้ อย่างไรก็ตามในการจัดทำงบประมาณปี 2568 รัฐบาลไม่ได้มีการตั้งวงเงินเพื่อชดเชยเงินคงคลังไว้ในการจัดทำงบประมาณแต่อย่างใด

ขณะนี้จึงยังไม่มีความชัดเจนในแผนการชำระหนี้คงค้างตามมาตรา 28 ของรัฐบาลเพิ่มเติม เหมือนกับที่ยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจนสำหรับแผนการชำระหนี้คืนให้กับธกส.สำหรับเงินก้อนใหม่ที่รัฐบาลจะขอให้ ธกส.สำรองจ่ายเงิน 172,300 ล้านบาท มาใช้ในโครงการดิจิทัลวอลเล็ตที่รัฐบาลจะเดินหน้าให้ได้ภายในปีนี้