‘โจทย์ยาก’ ภารกิจข้างหน้าของธนาคารกลาง : บทเรียนจากต่างประเทศ | ธปท.

โจทย์ยากของธนาคารกลางผู้เป็นกองหลังรับมือในช่วงภาวะวิกฤติโควิด-19 และความท้าทายข้างหน้า ผลจากวิกฤติสงครามยูเครน ราคาน้ำมัน ราคาอาหาร รวมถึงตัวแปรจากเทคโนโลยีทางการเงิน (FinTech) และวิกฤติโลกรวน

• ธนาคารกลางกับบทบาทช่วยพยุงเศรษฐกิจ ในภาวะวิกฤติด้วยนวัตกรรมเครื่องมือทางการเงินใหม่ๆ ผสมผสานกับเครื่องมือเดิม และในปริมาณที่สูงอย่างไม่เคยมีมาก่อน

รัฐบาลและธนาคารกลางทั่วโลกต่างทุ่มทรัพยากรทุกด้าน ช่วยพยุงเศรษฐกิจที่หยุดชะงักลงจากมาตรการล็อกดาวน์ สรุปสาระสำคัญของมาตรการธนาคารกลางต่างประเทศ ดังนี้ (F.1)

(ภาพถ่ายโดย Ono Kosuki)

(1) พัฒนานวัตกรรมเครื่องมือทางการเงินใหม่ ๆ ผสมผสานกับเครื่องมือทางการเงินดั้งเดิม และในปริมาณที่สูงอย่างไม่เคยมีมาก่อน (F.1) นับตั้งแต่เริ่มการระบาดใหญ่ เฉพาะธนาคารกลางกลุ่มเศรษฐกิจหลัก สหรัฐ ยุโรป ญี่ปุ่น และอังกฤษ ได้ใช้นวัตกรรมเครื่องมือนโยบายการเงินนอกกรอบ คือ มาตรการการผ่อนคลายเชิงปริมาณ “คิวอี (Asset purchases)” ผ่านการเข้าซื้อตราสารทางการเงินระยะกลาง-ยาว 

เช่น พันธบัตรรัฐบาล ตราสารหนี้เอกชน และสินทรัพย์อื่นๆ อัดฉีดเงินเข้าไปในระบบ เพื่อให้ธุรกิจมีสภาพคล่องเพียงพอเดินต่อไปได้ พยุงการจ้างงาน สร้างความเชื่อมั่น มีมูลค่าถึง 10.2 ล้านล้านดอลลาร์สูงกว่าในช่วงปี 2551 ซึ่งมีวิกฤติการเงินโลกถึงสองเท่ากว่า และมูลค่าสะสมสูงถึง 25.9 ล้านล้านดอลลาร์ (F2.2)

ธนาคารกลางทั้งกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว (AEs : Advanced Economics) และกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่ (EMs : Emerging Markets) ต่างพาเหรดใช้เครื่องมือนโยบายการเงินดั้งเดิม

คือ ลดอัตราดอกเบี้ย (ยกเว้นยุโรป ญี่ปุ่น ที่อัตราดอกเบี้ยนโยบายอยู่ในระดับต่ำอยู่แล้วที่ 0% และ 0.25%) เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจตั้งแต่ปี 2551 ที่มีวิกฤติการเงินโลก (F.1 และ F2.1)

ในวิกฤตินี้ เครื่องมือทางการเงินได้ถูกนำมาประยุกต์ใช้อย่างหลากหลาย และในปริมาณที่สูงอย่างที่ไม่เคยดำเนินการมาก่อนในอดีต ทั้งกลุ่ม AEs และ EMs คือ การซื้อขายตราสารต่างๆ (คิวอี) เพื่อช่วยเหลือแก่กลุ่มเป้าหมายเจาะจง เช่น กลุ่มเอสเอ็มอีและการผ่อนคลายเกณฑ์การดำรงเงินกองทุนภายใต้เกณฑ์การกำกับสถาบันการเงิน

 

(2) เป็นจุดเปลี่ยนของนโยบายการเงินในกลุ่ม EMs

ข้อมูลไอเอ็มเอฟ พบว่า ธนาคารกลางของ EMs 27 แห่ง ใช้มาตรการคิวอีเป็นครั้งแรกในช่วงปี 2563 ทั้งในแอฟริกา (10 แห่ง) เอเชีย (9 แห่ง) และละตินอเมริกาและแคริบเบียน (8 แห่ง) แต่แตกต่างจากกรณีของ AEs ตรงที่มีปริมาณที่ค่อนข้างต่ำและระยะเวลาซื้อคืนที่จำกัด

• บทเรียนและผลข้างเคียงของมาตรการรับมือวิกฤติโควิด-19 ดังนี้ คือ

(1) ผลข้างเคียงด้านบวก 2 ข้อ คือ

• เครื่องมือทางการเงินที่ได้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานไว้ตั้งแต่ GFC ช่วยให้ระบบธนาคารพาณิชย์ของกลุ่มประเทศนี้มีเสถียรภาพ เช่น วงเงินกู้ระยะยาวของ ECB และ BoJ และความร่วมมือการบริหารสภาพคล่องเงินตราระหว่างประเทศ (FX Swap) ระหว่าง Fed ECB และธนาคารประชาชนแห่งประเทศจีน (PBOC) ช่วยลดความตึงเครียดด้านสภาพคล่องในตลาดเงินทุนทั่วโลกได้ 
• ในกรณีของสหภาพยุโรปและเกาหลีใต้ ได้ใช้วิกฤตินี้เป็นโอกาส เพิ่มการใช้จ่ายทางการคลัง เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น และเพิ่มความสามารถในการแข่งขันในระยะยาวทั้งด้านดิจิทัล ทรานส์ฟอร์เมชั่น และการกำหนดมาตรฐานที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ (Global Green Standard)

(2) ผลข้างเคียงที่ไม่พึงประสงค์จากมาตรการคิวอี สรุปได้ 2 ข้อ คือ

• ธนาคารกลางอาจประเมินความเสี่ยงต่ำเกินไป ทำให้ราคาสินทรัพย์สูงเกินจริง และอาจสร้างการบิดเบือนด้านเครดิตและการตัดสินใจลงทุน ซึ่งจะก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจและการเงินในระยะข้างหน้าได้ 
• Fed และ ECB ต้องเผชิญกับความท้าทายต่อการปรับขนาดโครงการซื้อพันธบัตร โดยไม่สร้างผลกระทบต่อตลาดการเงินโลก ซึ่งต้องคำนึงถึงทั้งขนาดและความเร็ว ขณะเดียวกันการดำเนินนโยบายการเงินกลับสู่ปกติผ่านการขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบาย จะสร้างแรงกดดันต่อประเทศที่มีภาระหนี้สาธารณะในระดับสูง เช่น สหรัฐ อังกฤษ และอิตาลี

 

• ภารกิจข้างหน้าของธนาคารกลางท่ามกลางโลกแปรปรวน ทั้งเทคโนโลยีทางการเงิน โลกรวน และความเหลื่อมล้ำทางสังคม

ธนาคารกลางถูกคาดหวังให้ขยายบทบาทกว้างขึ้น นอกเหนือจากเป้าหมายที่กำหนดตามกฎหมาย โดยธนาคารกลางกลุ่มใหญ่เน้นเป้าหมายด้านเสถียรภาพราคา และส่วนน้อยเน้นเป้าหมายอื่นๆ ด้วย เช่น เสถียรภาพการเงิน เสถียรภาพด้านอัตราแลกเปลี่ยน ด้านสวัสดิการสังคม และด้านการเติบโตทางเศรษฐกิจ (F.3)

ผู้เขียนได้รวบรวมข้อมูลแนวโน้มบทบาทใหม่ข้างหน้าของธนาคารกลาง 7 ประเทศ แบ่งได้ 4 ด้าน คือ ด้านการลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ (สหรัฐและเกาหลี) ด้านโลกรวน (Climate change) (ยุโรป อังกฤษ และจีน) ด้านเสถียรภาพระบบการเงิน (ราคาอสังหาริมทรัพย์) (นิวซีแลนด์) และด้านการเติบโตทางเศรษฐกิจ (อินโดนีเซีย)

ตัวอย่างเป้าหมายด้านโลกรวน คือ ECB จะทดสอบ Climate stress test ในปี 2565 และกำลังพิจารณาแก้ไขกฎเกณฑ์การกู้ยืมเงินสำหรับโครงการที่สร้างมลพิษให้มีต้นทุนที่สูงขึ้น และยังมีความท้าทายในทางปฏิบัติ เนื่องจากธนาคารกลางต้องพัฒนาเครื่องมือวิเคราะห์และโครงสร้างพื้นฐานของข้อมูล ต้องมีแบบจำลองใหม่ที่เหมาะสมที่ตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและนโยบายสภาพภูมิอากาศ และต้องทำงานแบบบูรณาการกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง 

หรือกรณีสกุลเงินดิจิทัลของธนาคารกลาง (CBDC) ECB ให้แนวทางว่า “Digital Euro” จะไม่แทนที่เงินสด แต่เป็นการเติมเต็ม ทำให้ผู้บริโภคมีทางเลือกมากขึ้นในการชำระเงิน แต่ก็ยังมีความท้าทายที่ธนาคารกลางจะต้องตรวจสอบถึงความเสี่ยงทางไซเบอร์และให้สอดคล้องกับกฎเกณฑ์การปกป้องข้อมูล เป็นต้น

ท้ายสุด “บทบาทของธนาคารกลางข้างหน้าต้องอยู่ภายใต้ฉันทามติสังคมในวงกว้าง” ที่อาจเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา โดยดำรงไว้ซึ่งความโปร่งใสของกระบวนการตัดสินใจที่คำนึงถึงต้นทุนทางสังคมและประโยชน์ของการดำเนินการนโยบาย รวมถึงสื่อสารเชิงรุกกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้องทั้งหมด

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของ ธปท.

คอลัมน์ แจงสี่เบี้ย 
เสาวณี จันทะพงษ์ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)
ปวันรัตน์ เหลืองมณีธนกุล นักศึกษาคณะเศรษฐศาสตร์ มธ.