องค์กรตุลาการกับอำนาจตรวจสอบความจำเป็นของกฎหมาย

หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน รวมทั้งก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ ซึ่งเป็นการกำหนดหน้าที่ให้แก่รัฐในการจัดให้มีระบบในการวิเคราะห์หรือประเมินผลกระทบของกฎหมาย หรือที่เรียกกันว่า “Regulatory Impact Analysis/Assessment – RIA”

การวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายเป็นกระบวนการดำเนินการก่อนมีการประกาศใช้กฎหมาย ครอบคลุมถึงการวัดผลประเมินผล และต่อยอดประเมินความคุ้มค่าทั้งด้านการประเมินต้นทุน ผลประโยชน์ และผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย รวมทั้งวิเคราะห์ทางเลือกอื่นที่เป็นไปได้ โดยอาจประเมินผลกระทบที่มีต่อความสามารถในการแข่งขัน สวัสดิภาพ สิ่งแวดล้อม และการบริหารจัดการภาครัฐ หรือผลกระทบด้านอื่นที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและทางเลือกอื่น ซึ่งเป็นการประเมินทั้งกฎหมายใหม่ที่จะตราขึ้น และกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้ว

เป้าหมายของการประเมินผลกระทบของกฎหมายคือการทำให้เกิดกฎหมายที่ดี (Better Regulation) ซึ่งมีหลักการสำคัญ ได้แก่ (1) มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น (2) กฎหมายเป็นที่ยอมรับและมีการบังคับใช้ที่มีประสิทธิภาพ (3) เป็นกฎหมายที่มีความได้สัดส่วนระหว่างผลประโยชน์และผลเสียที่เกิดขึ้นจากกฎหมาย ซึ่งหากไม่ได้สัดส่วนแล้วก็อาจจะนำไปสู่ทางเลือกอื่นที่ดีกว่าการออกกฎหมาย (4) เป็นกฎหมายที่ผู้มีส่วนได้เสียได้เข้ามีส่วนร่วมในการจัดทำ (5) เป็นกฎหมายที่มีความชัดเจนเกี่ยวกับกระบวนการบังคับใช้และผู้รับผิดชอบเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องในการปฏิบัติงาน และ (6) มีระบบกฎหมายที่สอดคล้องกัน ไม่เป็นอุปสรรคต่อกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่แล้ว

อย่างไรก็ตาม การประเมินผลกระทบของกฎหมายก็เป็นเพียงกระบวนการที่ใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายที่มุ่งเน้นการเพิ่มคุณภาพของกระบวนการตัดสินใจเท่านั้น ซึ่งจะเป็นเครื่องมือช่วยในการตัดสินใจของผู้มีอำนาจบนพื้นฐานของข้อมูลที่ถูกต้องแม่นยำ และมีความเข้าใจผลกระทบ และผลลัพธ์จากทางเลือกนโยบายและกฎหมายที่แตกต่างกัน

สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ปฏิบัติตามหน้าที่ข้างต้น โดยการตราพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562 กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้ก่อนการตรากฎหมาย หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ในการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง และการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ ซึ่งหน้าที่ดังกล่าวรวมถึงการจัดทำร่างกฎหมายลำดับรองด้วย

นอกจากนี้หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมายฉบับใดยังมีหน้าที่ในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายนั้นซึ่งเป็นการประเมินผลที่เกิดจากการบังคับใช้กฎหมาย และกฎที่ออกตามกฎหมายนั้นว่าเป็นไปเพียงเท่าที่จำเป็นหรือไม่ โดยการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย์ให้กระทำอย่างน้อยทุกห้าปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับ

มาตรา 6 ของพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจในการตรวจสอบว่ากฎหมายที่มีโทษอาญา โทษทางปกครอง หรือสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอื่นแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามซึ่งศาลต้องใช้บังคับแก่คดีใดนั้นเป็นกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ ที่ต้องยกเลิกหรือปรับปรุงโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชนหรือไม่

โดยหากมิใช่กรณีที่บทบัญญัตินั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ และยังไม่มีคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัตินั้น ให้ศาลส่งความเห็นเช่นว่านั้นต่อประธานศาลฎีกาเพื่อเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย ซึ่งหากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเห็นว่าบทบัญญัติกฎหมายนั้นหมดความจำเป็น หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ ศาลที่พิจารณาคดีจะไม่ลงโทษ หรือจะลงโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือจะกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้ ก็ได้ ซึ่งอำนาจดังกล่าวนี้ให้ใช้บังคับกับศาลปกครองและศาลทหารด้วยโดยอนุโลม

กรณีนี้จะเห็นได้ว่าศาลสามารถปฏิเสธไม่ใช้บังคับกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นได้ ทั้งๆ ที่บทบัญญัติดังกล่าวไม่มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดให้ศาลมีอำนาจข้างต้นเป็นเรื่องที่แปลกประหลาดและน่าจะมีปัญหาในเชิงหลักการ ดังนี้

ประการแรก การวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายนั้นเป็นขั้นตอนในชั้นก่อนการตรากฎหมายซึ่งเกี่ยวข้องกับการทำงานของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ โดยทั้งสององค์กรเป็นองค์กรที่กำหนดนโยบายทางการเมืองและกฎหมายซึ่งย่อมที่จะทราบได้ถึงความจำเป็นในการตรากฎหมาย รวมถึงมีเครื่องมือกลไกที่ทำให้ได้มาซึ่งข้อมูลในการตัดสินใจ ในขณะที่องค์กรตุลาการไม่มีเครื่องมือในการได้มาซึ่งข้อมูลในการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายแต่อย่างใด จึงอาจเป็นที่สงสัยได้ว่าศาลจะตรวจสอบว่ากฎหมายหมดความจำเป็นแล้วได้อย่างไร

ประการถัดมาซึ่งมีความสำคัญอย่างมากก็คือ โดยหลักการแล้วศาลมีหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย และไม่มีอำนาจที่จะปฏิเสธไม่ใช้บังคับกฎหมาย เว้นแต่เฉพาะในกรณีที่ศาลเห็นว่ากฎหมายที่จะใช้บังคับอาจขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งสามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ การกำหนดให้ศาลมีอำนาจดังกล่าวจึงอาจทำให้เกิดคำถามได้ว่าเป็นการขัดกับหลักการแบ่งแยกอำนาจ รวมถึงหลักความผูกพันต่อกฎหมายขององค์กรตุลาการซึ่งเป็นองค์ประกอบของหลักนิติรัฐหรือไม่

มีข้อน่าสังเกตว่าในชั้นคณะกรรมาธิการนั้น ได้มีการตัดมาตรา 6 ข้างต้นออกไปแล้ว แต่ในชั้นพิจารณาของ สนช.ได้บรรจุบทบัญญัติดังกล่าวกลับเข้ามาอีก อีกทั้งคณะกรรมาธิการยังได้ตั้งข้อสังเกตเสนอต่อคณะรัฐมนตรีว่า “การนำกลไกตามมาตรา 6 มาใช้นั้น ควรให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นๆ และระมัดระวังมิให้เป็นการก้าวล่วงหรือใช้อำนาจที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นอำนาจของฝ่ายนั้น ๆ โดยตรงอยู่แล้ว”

การกำหนดให้องค์กรตุลาการมีอำนาจตรวจสอบความจำเป็นของกฎหมาย จึงมีข้อน่ากังวลว่าจะเป็นการขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่.

โดย... 

สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์