การคุ้มครองทางสังคม : บทเรียนของต่างประเทศ

ธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asia Development Bank: ADB) แบ่งระบบการคุ้มครองทางสังคมเป็น 3 ส่วน คือ 1) การประกันสังคม เกี่ยวข้องกับระบบประกันสุขภาพ ระบบบำนาญ และระบบประกันสังคมโดยเฉพาะการประกันการว่างงาน 2) สวัสดิการสังคม เช่น การช่วยเหลือสังคมสงเคราะห์แก่ผู้ยากไร้ ผู้พิการ และสวัสดิการแก่เด็กและผู้สูงอายุ และ 3) นโยบายตลาดแรงงานเชิงรุก โดยเน้นการพัฒนาและฝึกอบรมทักษะแรงงานเพื่อสนับสนุนให้แรงงานมีงานทำ ก้าวหน้าในอาชีพการงาน และมีความมั่นคงทางอาชีพ ในบทความนี้เราจะเน้น 2 หัวข้อหลักคือ การประกันการว่างงาน และนโยบายตลาดแรงงานเชิงรุก

ระดับการคุ้มครองทางสังคมของไทยอยู่ที่ไหน หากเทียบกับนานาชาติ?

ในภาพรวมระดับการคุ้มครองทางสังคมของไทยที่วัดจากดัชนี Social Protection Index จัดทำโดย ADB เมื่อปี 2556 อยู่ที่ 0.119 ซึ่งเป็นระดับกลาง ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของ 35 ประเทศในเอเชียที่ 0.110 สูงสุดคือญี่ปุ่น อยู่ที่ระดับ 0.416 หากเจาะลึกลงไปอีกในมิติความกว้าง (Breadth) คือ สัดส่วนประชากรที่ได้รับการคุ้มครองจากรัฐ และในมิติความลึก (Depth) คือมูลค่าที่ผู้ได้รับการคุ้มครองได้รับจากรัฐ โดยไทยและเกาหลีใต้จะคล้ายคลึงกันคือ มีความกว้างครอบคลุมประชากรเกือบทั้งหมด แต่เม็ดเงินที่รัฐให้การคุ้มครองทางสังคมต่อหัวอยู่ในระดับต่ำ โดยมีสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านการคุ้มครองทางสังคมแก่คนวัยทำงานไม่รวมด้านสุขภาพของไทยคิดเป็น 0.3% และเกาหลีใต้ 1.4% ต่อ GDP ซึ่งประเทศที่มีสัดส่วนค่าใช้จ่ายอยู่ระดับสูง คือ เบลเยี่ยม 6.9% ฟินแลนด์ 6.8% และเดนมาร์ก 6.5%

บทเรียนจากต่างประเทศด้านการคุ้มครองทางสังคม : รักษาการจ้างงาน ถ้วนหน้า และทันการณ์

วิกฤตทางสาธารณสุขและการตกต่ำทางเศรษฐกิจครั้งนี้ทำให้เราเห็นความจำเป็นของการมีระบบการคุ้มครองทางสังคม และนโยบายของรัฐสวัสดิการที่เข้มแข็ง รวมถึงมีต้นทุนด้านการเงินเพื่อสร้างตาข่ายทางสังคมประคับประคองทั้งแรงงานและธุรกิจให้ก้าวผ่านวิกฤตครั้งนี้ไปด้วยกัน เราได้สำรวจถึงรูปแบบของมาตรการการคุ้มครองทางสังคมของ 10 ประเทศ ประกอบด้วย ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ นอร์เวย์ สวีเดน นิวซีแลนด์ ออสเตรเลีย และแอฟริกาใต้ พบว่าแต่ละประเทศมีมาตรการที่คล้ายคลึงกัน แต่แตกต่างในสิทธิ์ ข้อบังคับ และระยะเวลาขึ้นกับบริบทของภาวะเศรษฐกิจและระดับการคุ้มครองสังคมของประเทศนั้น ๆ สรุปบทเรียนได้ 4 ข้อ ดังนี้

1.การมีโครงสร้างสถาบันการคุ้มครองทางสังคมหรือรัฐสวัสดิการที่เข้มแข็ง ทำให้ประเทศกลุ่มนี้สร้างนโยบายที่หลากหลายรับมือกับวิกฤตครั้งนี้อย่างทันการณ์ เช่น โครงการทำงานระยะสั้น (Kurzarbeit) ของรัฐบาลเยอรมนีที่ช่วยธุรกิจจ่ายค่าแรงให้ลูกจ้างบริษัทราว 2 ใน 3 ของเงินเดือนเพื่อไม่ให้บริษัทปลดลูกจ้าง โครงการเงินโอนโดยตรงของอังกฤษ และโครงการ Paycheck Protection Programในสหรัฐอเมริกาที่แจกจ่ายเงินแก่ประชาชนทุกคน เกือบทุกประเทศยกเว้นภาษีแก่ธุรกิจและแรงงาน และยังมีโครงการเงินให้กู้ยืมสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำหลากหลายประเภท เช่น Main Street Lending Program ของธนาคารกลางสหรัฐฯ

2.การคำนึงถึงทรัพยากรมนุษย์เป็นหัวใจ โดยยึดหลัก “แรงงานรอด ธุรกิจรอด เศรษฐกิจรอด” ที่นอกเหนือจากการรักษาการจ้างงานแล้ว กลุ่มประเทศพัฒนายังให้ความสำคัญกับสวัสดิการด้านการพัฒนาตลาดแรงงานเชิงรุก โดยเน้นการฝึกอบรมทักษะแรงงาน เช่น นอร์เวย์มีโครงการพัฒนาทักษะแรงงานแก่ผู้ว่างงาน การเพิ่มทักษะดิจิทัล การให้แรงงานศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษาแบบเร่งด่วน และการพัฒนาทักษะพื้นฐานแก่แรงงานไร้ฝีมือในภาคการผลิตที่ได้รับผลกระทบ สวีเดนมีโครงการช่วยเหลือจับคู่แรงงานในภาคธุรกิจสีเขียว ด้านญี่ปุ่นก็ให้เงินช่วยเหลือแก่นักศึกษา 4 แสนคนที่มีรายได้จากการทำงานนอกเวลาไม่เพียงพอคนละ 100,000 เยน เป็นต้น

3.มาตรการเชิงนวัตกรรมที่ครอบคลุมกลุ่มแรงงานอาชีพอิสระ (Freelance) รองรับโลกการทำงานยุคใหม่ เช่น เนเธอร์แลนด์ให้เงินชดเชยแก่ผู้ประกอบอาชีพอิสระที่ขาดรายได้ผ่านโครงการ Tozo เป็นเวลา 3 เดือน นอกจากนี้ยังมีมาตรการคล้ายคลึงกันในสหรัฐอเมริกา และสวีเดนด้วย

4.ความไว้วางใจกันภายใต้สังคมสมานฉันท์ (Social cohesion) ทั้งระหว่างรัฐและภาคประชาสังคม รวมถึงระหว่างประชาชนกันเอง ที่ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา นอร์เวย์ เยอรมนี และเนเธอร์แลนด์ ภาครัฐและภาคประชาสังคมต่างเชื่อมั่นในระบบข้อมูลที่ผู้ขอรับสิทธิช่วยเหลือเยียวยากรอกลงทะเบียนผ่านระบบออนไลน์ว่าถูกต้อง และเป็นที่น่าสังเกตว่า ในญี่ปุ่นและเนเธอร์แลนด์มีการกระจายอำนาจรัฐสู่ระดับท้องถิ่นเพื่อความเข้าถึงและคล่องตัว

ความท้าทายของระบบการคุ้มครองสังคมของไทย

ล่าสุดสภาพัฒน์ฯ คาดว่าจะมีแรงงานเสี่ยงถูกเลิกจ้างถึง 8.4 ล้านคน กลุ่มใหญ่สุดอยู่ในภาคบริการเป็นสาขาท่องเที่ยวและอื่น ๆ รวม 6.9 ล้านคน ขณะที่สภาอุตสาหกรรมฯ รายงานว่าในครึ่งแรกของปีนี้มีลูกจ้างในระบบที่ถูกพักงานจากสถานประกอบการแล้วถึง 3.39 ล้านคน ขณะเดียวกันเราเห็นตัวเลขผู้รับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานในระบบประกันสังคมเพิ่มสูงขึ้นมากในเดือน เม.ย. สะท้อนถึงความท้าทายข้างหน้าของการแก้ไขปัญหาการว่างงาน รวมทั้งความท้าทายด้านข้อจำกัดของนโยบายทางการคลัง หลังจากที่ใช้ไปแล้วจำนวนมากในมาตรการระยะสั้นเพื่อเยียวยาแรงงานนอกระบบซึ่งมีอยู่ถึง 21 - 22 ล้านคน หรือ 55% ของแรงงานทั้งหมด

ในช่วงเปลี่ยนผ่านนี้ การคุ้มครองทางสังคมของไทยในระยะยาวเป็นเรื่องสำคัญ ไทยควรใช้โอกาสนี้เรียนรู้จากประสบการณ์ของต่างประเทศเพื่อมาพัฒนาให้เหมาะสมกับบริบทของไทย ในท้ายสุด เพื่อลดภาระทางการคลังไทยควรปรับแนวคิดพัฒนาระบบการทำงานแลกสวัสดิการสังคม (Workfare) และสร้างพันธมิตรจากทุกภาคส่วนทั้งรัฐ ท้องถิ่น เอกชน และประชาชน บนฐานคิดด้านความรับผิดชอบต่อสังคมโดยเฉพาะการส่งเสริมโครงการ CSR ของธุรกิจและชุมชน รวมถึงการสร้างสังคมสมานฉันท์เพื่อเป้าหมายให้ประชาชนมีหลักประกันและความมั่นคงในระยะยาว

โดย...

ดร.เสาวณี จันทะพงษ์

ผู้เชี่ยวชาญอาวุโส ฝ่ายเศรษฐกิจมหภาค

ธนาคารแห่งประเทศไทย

น.ส.นฤภร เลิศวิทวัสชัย

นักศึกษา School of Foreign Service

Georgetown University

[ บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย ]