หลักการควบคุมการประกอบธุรกิจโดยรัฐ ในยุคเทคโนโลยีพลิกผัน

            เมื่อสัปดาห์ที่แล้วผมได้เชิญชวนผู้อ่านพูดคุยในประเด็นเรื่องรูปแบบธุรกิจใหม่ๆ ที่เกิดจากการพัฒนาเทคโนโลยีที่สร้างความพลิกผันส่งผลทำให้รัฐจำเป็นต้องสร้างนวัตกรรมของกลไกในการควบคุมการประกอบธุรกิจโดยรัฐเช่นเดียวกัน

            สำหรับในวันนี้เราจะได้มาพูดคุยในประเด็นที่ต่อเนื่องกันคือคำถามที่ว่าเมื่อใดที่รัฐควรจะเข้าไปควบคุม (When) และควรควบคุมอย่างไร (How) ซึ่งมีหลักการพื้นฐานในการควบคุมการประกอบธุรกิจโดยรัฐที่จะช่วยให้เราตอบคำถามข้างต้นได้ทั้งสิ้น 5 ประการ ดังนี้

            1) กฎระเบียบในการควบคุมต้องมีความยืดหยุ่น (Adaptive regulation) ในการออกฎระเบียบเพื่อควบคุมการประกอบธุรกิจนั้นจะต้องเปลี่ยนแปลงจากการ “ออกกฎระเบียบเพื่อควบคุมและลืมมันไว้ข้างหลัง” เป็น “กระบวนการออกกฎเกณฑ์ที่มีการตอบสนองและทบทวนอย่างสม่ำเสมอ”

            ลักษณะสำคัญของการประกอบธุรกิจปัจจุบัน คือ มีการทดลองรูปแบบธุรกิจใหม่ ๆ ตลอดเวลา ในขณะที่กฎระเบียบมักจะไม่ค่อยมีการทบทวนเพื่อเปลี่ยนแปลง และผู้มีอำนาจกำกับดูแลมักไม่อาจคาดหมายได้ว่าผู้ประกอบการและผู้บริโภคจะตอบสนองต่อกฎระเบียบที่ออกมาอย่างไร

            กระบวนการออกกฎระเบียบจึงควรวางอยู่บนหลักการของการทดลอง เรียนรู้ข้อบกพร่อง มีระบบในการรับข้อมูลป้อนกลับเกี่ยวกับการตอบสนองของผู้มีส่วนได้เสีย และควรมีการร่วมกันออกแบบกฎระเบียบระหว่างผู้มีส่วนได้เสียทั้งหลาย หากกระบวนการออกกฎระเบียบดำเนินการตามหลักการที่กล่าวไว้จะทำให้ผู้มีอำนาจกำกับดูแลประเมินนโยบายและมีข้อมูลสำหรับการทบทวนกฎเกณฑ์ได้

            การสร้างนโยบายด้วยวิธีการ Crowdsourcing ที่ผู้มีส่วนได้เสียอาจมีส่วนในการกำหนดนโยบายได้ผ่านช่องทางต่าง ๆ หรือการกำหนดให้มีตัวแทนภาคธุรกิจในกระบวนการกำกับดูแลซึ่งจะทำให้ทราบได้ว่าผู้ประกอบการตอบสนองต่อกฎระเบียบอย่างไร การสร้างระบบการควบคุมกำกับโดยภาคธุรกิจเอง รวมถึงการใช้กลไกที่ไม่เคร่งครัดมากนัก (Soft law mechanisms)  ซึ่งอาจจะทำในลักษณะที่เป็นข้อแนะนำ ตัวอย่างวิธีการปฏิบัติที่เป็นเลิศ เครื่องมือเหล่านี้จะทำให้ผู้มีอำนาจกำกับดูแลสามารถปรับเปลี่ยนการกำกับดูแลให้ตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงได้ดีขึ้น

            2) การสร้างกระบะทรายให้กับการทดลองเทคโนโลยี (Regulatory sandboxes) เป็นการสร้างพื้นที่ในการทดลองเทคโนโลยีใหม่ ๆ ในตลาดจริงภายใต้บรรยากาศที่ส่งเสริมการพัฒนานวัตกรรม โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะมิใช่ทำหน้าที่ในการควบคุม หากแต่เป็นหุ้นส่วนในการช่วยส่งเสริมการพัฒนาเทคโนโลยี ในการสร้างพื้นที่ดังกล่าวจึงจำเป็นต้องมีการผ่อนปรนกฎระเบียบบางประการในช่วงเวลาที่จำกัด รวมทั้งอาจจะจำกัดขอบเขตของผู้ที่จะสามารถทดสอบเทคโนโลยีใหม่ ๆ ด้วยก็ได้

            ในสหรัฐอเมริการมีการสร้างกระบะทรายดังกล่าวให้กับการทดลองอากาศยานไร้คนขับ โดยให้ผู้ประกอบการที่ร่วมกับภาครัฐทดลองอากาศยานไร้คนขับอย่างปลอดภัยในสภาวะซึ่งภายใต้กฎระเบียบปกติไม่อาจกระทำได้ เช่น การบินเหนือศีรษะประชาชน หรือในเวลากลางคืน หรือบินในระดับที่สายตาไม่อาจมองเห็นได้ รวมทั้งการให้ชุมชนเข้าร่วมทดลองการบินดังกล่าวเพื่อค้นหาว่าการบินในลักษณะใดที่จะไม่กระบทบต่อการใช้ชีวิตของคนในชุมชน

            วิธีการนี้ทำให้ผู้ควบคุมกำกับเข้าใจเทคโนโลยีที่เกิดขึ้น ได้ทำงานร่วมกับผู้ประกอบการเพื่อพัฒนากฎระเบียบที่เหมาะสมได้ และทำให้รู้ได้ว่าเมื่อใดที่ควรกำหนดกฎระเบียบ และจะใช้วิธีการอย่างไรในการควบคุมการประกอบธุรกิจที่สร้างจุดสมดุลระหว่างการคุ้มครองผู้บริโภคและการพัฒนานวัตกรรมได้

            3) การควบคุมกำกับที่คำนึงถึงผลลัพธ์ (Outcome-based regulation) โดยการกำหนดผลลัพธ์หรือวัตถุประสงค์ที่กฎระเบียบต้องการมากกว่าที่จะกำหนดวิธีการหรือรูปแบบที่เฉพาะเจาะจงที่ผู้ประกอบการจะต้องปฏิบัติ ซึ่งจะทำให้ผู้ประกอบการมีอิสระที่จะเลือกวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายได้

            กฎระเบียบในรูปแบบเดิมอาจจะกำหนดให้ผู้ที่ต้องการจะบังคับโดรนที่ใช้พลังงานมากกว่า 20 กิโลวัตต์ต้องมีใบอนุญาต กรณีนี้จะเห็นได้ว่ากฎระเบียบไม่ได้คำนึงถึงผลลัพธ์ของการกำกับดูแลหากแต่มุ่งควบคุมแต่ปัจจัยนำเข้าคือขนาดโดรนเท่านั้น ในขณะที่กฎระเบียบที่มีลักษณะยืดหยุ่นที่คำนึงถึงผลลัพธ์จะกำหนดว่า “ห้ามใช้โดรนในลักษณะซึ่งอาจจะเกิดอันตรายต่อชีวิตมนุษย์” การกำหนดในลักษณะดังกล่าวจะเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการเลือกวิธีการรวมถึงส่งเสริมในการพัฒนาเทคโนโลยีว่าจะทำอย่างไรให้การใช้โดรนไม่เป็นอันตรายต่อชีวิตมนุษย์

            4) การควบคุมกำกับควรแตกต่างกันไปตามการประเมินความเสี่ยง (Risk-weighted regulation) การกำหนดกฎระเบียบไม่ควรจะใช้รูปแบบ “การตัดเสื้อโหล” สำหรับการประกอบธุรกิจหนึ่ง ๆ ในรูปแบบเดียวกันทั้งหมด หากแต่ควรใช้กระบวนการที่มีข้อมูลรองรับและสามารถกำหนดระดับการควบคุมแตกต่างกันไปตามความเสี่ยงที่ประเมินบนพื้นฐานข้อมูล

            เทคโนโลยีในปัจจุบันทำให้เราสามารถเก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อวิเคราะห์พฤติกรรมของผู้คน ทำให้สามารถคาดเดาพฤติกรรมได้ ในกรณีนี้หากหน่วยงานของรัฐมีการเก็บรวบรวมข้อมูลที่ดีพอก็สามารถวิเคราะห์ความเสี่ยงในการฝ่าฝืนกฎระเบียบของผู้ประกอบการได้ โดยสามารถกำหนดกฎเกณฑ์ในการควบคุมที่แตกต่างกันไปหรือมีความเข้มข้นแตกต่างกันตามระดับความเสี่ยงของผู้ประกอบการได้

            การมีฐานข้อมูลที่ครบถ้วนและมีคุณภาพจึงจำเป็นอย่างยิ่งในการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจในยุคเทคโนโลยีพลิกผัน หน่วยงานของรัฐจึงควรมีช่องทางในการได้มาซึ่งข้อมูลที่หลากหลายและจากผู้มีส่วนได้เสียที่ครอบคลุม

            5) การควบคุมกำกับดูแลที่มีการบูรณาการทุกส่วนทั้งในระดับชาติและนานาชาติ (Collaborative regulation) ปัญหาสำคัญประการหนึ่งคือความแตกต่างของกฎระเบียบในการประกอบธุรกิจของแต่ละประเทศทำให้ต้นทุนในการประกอบธุรกิจสูงขึ้น ในขณะที่ธุรกิจบนแพลตฟอร์มดิจิทัลที่มีการขยายตัวอย่างรวดเร็วและมีลักษณะลบเลือกเขตแดน ทำให้การควบคุมธุรกิจในรูปแบบดังกล่าวจำเป็นต้องมีการร่วมมือกันในระดับนานาชาติ โดยการดึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งหมดเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดมาตรฐานหรือกฎเกณฑ์และแชร์ข้อมูลร่วมกัน ซึ่งในท้ายที่สุดแล้วจะทำให้กฎระเบียบของแต่ละประเทศมีความคล้ายคลึงกันมากขึ้น

            ในยุคเทคโนโลยีพลิกผันนี้ กฎระเบียบในการกำกับดูแลภาคธุรกิจของรัฐอาจจะเป็นได้ทั้งตัวเร่งหรือเครื่องกีดขวางการพัฒนานวัตกรรม หลักการพื้นฐานที่กล่าวข้างต้นจะมีส่วนช่วยในการพัฒนากลไกทางกฎหมายในการกำกับดูแลที่ยังคงคำนึงถึงการคุ้มครองประชาชนและส่วนรวม โดยไม่ทำให้กฎระเบียบเป็นสิ่งล้าสมัยและเป็นเครื่องกีดขวางการพัฒนาไปในท้ายที่สุด.>>

*บทความโดย สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์