แนวทาง ‘ยกเครื่อง’ ระบบราชการ

ทำให้มีการเข้าออกประเทศของคนจำนวนมากโดยไม่มีการกักตัวนำไปสู่การแพร่ระบาด ข้อสังเกตนี้ชี้ถึงประสิทธิภาพการทำงานและปัญหาที่มีอยู่ในระบบราชการที่ควรต้องปรับปรุงขนานใหญ่ วันนี้จึงอยากเขียนถึงแนวทางปฏิรูประบบราชการในภาพใหญ่ เพื่อเป็นข้อคิดเห็นในการดำเนินการต่อไป

 ต้องยอมรับว่าระบบราชการของเราขณะนี้ (Bureaucracy) กำลังถูกมองว่าเป็นข้อจำกัดต่อการทำธุรกิจและการพัฒนาประเทศ เช่น การสำรวจความเห็นของนักธุรกิจและนักลงทุนทั้งไทยและต่างประเทศ โดยองค์กร World Economic Forum ในรายงาน The Global Competitiveness Report 2017-18 ชี้ว่า ปัญหาสำคัญในการทำธุรกิจในประเทศไทย 5 อันดับแรก คือ ความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง ความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการ ความไม่เสถียรของนโยบาย คือกลับไปกลับมา ความสามารถด้านนวัตกรรมและการทุจริตคอรัปชัน ซึ่งล้วนเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่ของภาครัฐและภาคราชการทั้งสิ้น คำถามคือ เราจะทำอย่างไรให้ระบบราชการ ซึ่งมีกำลังคนกว่า 1.3 ล้านคน สามารถสนับสนุนการทำธุรกิจและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศได้อย่างจริงจัง มากกว่าที่เป็นอยู่

 เทียบกับกรณีญี่ปุ่น ที่มีปัญหาในระบบราชการน้อยกว่าเรามาก มีการศึกษาว่าการปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานของระบบราชการญี่ปุ่นโดยระบบดิจิทัลเทคโนโลยีอย่างเดียว สามารถเพิ่มอัตราการขยายตัวของทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่นได้มากถึง 1 เปอร์เซ็นต์ต่อปี นี่คือพลังของการเปลี่ยนแปลง จึงชัดเจนว่าในกรณีของเรา ซึ่งมีปัญหาในระบบราชการมากกว่าญี่ปุ่นหลายเท่า การปรับปรุงการทำงานของระบบราชการจะมีผลมหาศาลต่อเศรษฐกิจและสามารถเพิ่มอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศได้มากกว่า 1 เปอร์เซ็นต์ต่อปีอย่างแน่นอน เหมือนการปลดล็อกใหญ่ที่กดทับศักยภาพของประเทศเอาไว้ ในเรื่องนี้นักเศรษฐศาสตร์รุ่นใหม่กลุ่มหนึ่ง ปลายปีที่แล้วมีความเห็นพ้องต้องกันว่า การปฏิรูประบบราชการจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สร้างผลบวก (Impact) ให้กับประเทศได้มากสุด แม้จะเป็นสิ่งที่จะทำได้ยากสุดก็ตาม

 ที่ยากก็เพราะการปฏิรูประบบราชการให้เกิดผลไม่ใช่การปรับเปลี่ยนโครงสร้าง หรือเพิ่มกระทรวงหรือกรมกอง แต่หมายถึงการปฏิรูปแบบยกเครื่องอย่างน้อยใน 3 ระดับ

หนึ่ง ระดับสูงสุดคือต้องแยกการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำ ออกจากอำนาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง ซึ่งคำตอบในเรื่องนี้อยู่ที่รัฐธรรมนูญ ที่ต้องแยกการใช้อำนาจหรือ Separation of powers จากสามอำนาจที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ คือ อำนาจนิติบัญญัติ ตุลาการ และบริหาร แยกเป็นห้าอำนาจที่ต้องแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด คือ อำนาจนิติบัญญัติ ตุลาการ บริหาร ข้าราชการประจำ และตรวจสอบ เพื่อให้เกิดการถ่วงดุล ลดอิทธิพลของฝ่ายการเมืองและระบบอุปถัมภ์ ให้แต่ละอำนาจสามารถถูกตรวจสอบได้จากภายนอก ซึ่งปัจจุบันไม่มี การแยกอำนาจในลักษณะนี้ จะทำให้ฝ่ายบริหาร เช่น รัฐมนตรีสามารถแต่งตั้งข้าราชการประจำได้เพียงคนเดียว คือ ปลัดกระทรวง ที่จะนำนโยบายของฝ่ายการเมืองไปปฏิบัติ แต่การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการภายในกระทรวงจะเป็นอำนาจของข้าราชการประจำตามระบบที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ ตำแหน่งสูงสุดในกระทรวง คือ ปลัดกระทรวง จะมีเทอมสี่ปีไม่สามารถเป็นต่อได้ แต่สามารถถูกแต่งตั้งให้เป็นปลัดกระทรวงในกระทรวงอื่น เพื่อให้เกิดกลุ่มนักบริหารอาชีพในระบบราชการ ที่จะบริหารราชการได้ทุกกระทรวงในฐานะนักบริหาร เช่น กรณีสิงคโปร์

 สอง คือ เรื่องธรรมาภิบาลและจริยธรรมของการทำงานเพื่อส่วนรวมในฐานะข้าราชการที่ให้บริการและดูแลทุกข์สุขของประชาชน เรื่องนี้ได้ถูกละเลยมากจากอิทธิพลของระบบอุปถัมภ์ที่เข้ามาแทรกแซงการโยกย้ายแต่งตั้ง ทำให้ข้าราชการจำนวนหนึ่งกลายเป็นผู้ตาม (follower) ที่ทำงานโดยมุ่งสนองอย่างเดียว ไม่พร้อมรับผิดชอบ ไม่ให้ความสำคัญกับความโปร่งใสและตรวจสอบไม่ได้ ผลคือนโยบายที่ออกมาบางครั้งไม่มีเหตุผลที่ดีรองรับ จนทำให้เกิดความเสียหาย การปฏิรูปในเรื่องนี้คือ ปฏิรูปกระบวนการทำงานของภาครัฐ ให้นำไปสู่การนำเสนอนโยบายและการขับเคลื่อนนโยบายอย่างมีเหตุมีผล มีความรับผิดชอบ โปร่งใสและตรวจสอบได้ ระบบงานเหล่านี้เป็นกระบวนการที่สามารถสร้างขึ้นมาได้ตามหลักธรรมาภิบาล สนับสนุนโดยระบบความดีความชอบที่ให้ความสำคัญการเป็นตัวอย่างข้าราชการที่ดี ทำงานเป็นระบบ มีจริยธรรม เพื่อส่งเสริมให้การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีเกิดขึ้น

 ระดับที่สาม คือ การเปลี่ยนวิธีการทำงานและการติดต่อกับภาคธุรกิจและประชาชน โดยใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีเป็นเครื่องมือ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดภาระที่จะมีต่อภาคธุรกิจและประชาชนในการติดต่อราชการ ประโยชน์ของดิจิทัลเทคโนโลยีเราเห็นได้ชัดเจนในวิกฤติโควิด-19 คราวนี้ และในกรณีของประเทศเราที่มีปัญหาคอรัปชันมาก การใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีจะมีบทบาทอย่างสำคัญที่จะลดโอกาสในการใช้ตำแหน่งหน้าที่หาประโยชน์ เช่น ถ่วงเวลาไม่พิจารณาเรื่องที่ขอมาหรือมีการใช้ดุลยพินิจแบบไม่ตรงไปตรงมา เพราะดิจิทัลเทคโนโลยีจะทำให้ทุกอย่างต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้ มีที่มาที่ไป ไม่สามารถแก้ไขได้ตามอำเภอใจ

 ปัจจุบันรัฐบาลกำลังพยายามทำเรื่องนี้ ภายใต้เป้าหมายรัฐบาลดิจิทัลและรัฐบาลเปิด (Open Goverment) ส่งเสริมการใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีในระบบราชการ แต่ที่เกิดขึ้นคือ แต่ละหน่วยงานยังเป็นแบบต่างคนต่างทำ ทำให้ไม่สามารถเชื่อมต่อระบบ หรือแชร์ข้อมูลของแต่ละหน่วยงานเพื่อการทำนโยบายได้อย่างที่ควรเป็น ตัวอย่างล่าสุดคือ การเยียวยาของภาครัฐที่เข้าถึงได้เฉพาะแต่กลุ่มบุคคลที่มาขึ้นทะเบียนกับแต่ละหน่วยงาน ไม่มีระบบกลางที่สามารถตรวจสอบความซ้ำซ้อน หรือทำให้การเยียวยาของภาครัฐสามารถเข้าถึงกลุ่มคนที่เดือดร้อนอื่นๆ ที่ควรได้รับความช่วยเหลือ แต่ไม่ได้อยู่ในฐานข้อมูลของหน่วยงานรัฐ

 ผลของโควิด-19 ทำให้ทุกประเทศขณะนี้เห็นความสำคัญของเทคโนโลยีที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการทำนโยบายของภาครัฐ และการช่วยเหลือประชาชน ประเทศเราก็เช่นกัน แต่ประเทศเรามีปัญหาเยอะกว่ามาก ทำให้ความจำเป็นที่จะต้องปฏิรูประบบราชการจึงสำคัญและต้องทำในทั้งสามระดับ โดยใช้ตัวอย่างความสำเร็จของประเทศที่ทำได้ดีมากๆ มาเป็นจุดเริ่มต้น ไม่ว่าจะเป็นไต้หวันในเรื่องการแยกอำนาจ อังกฤษหรือสิงคโปร์ในแง่ธรรมาภิบาลและความรับผิดชอบ เกาหลีใต้และแอสโตเนียในแง่ของการใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีในระบบราชการ ดังนั้น ในแง่เทคนิค ทุกระดับที่ต้องทำ มีตัวอย่างที่ดีให้เราศึกษา แต่ที่จะต้องช่วยกันมาก คือ ลดการต่อต้านที่จะมาจากระบบและผลประโยชน์ปัจจุบัน อันนี้คือบททดสอบใหญ่ในการแก้ไขปัญหาที่กำลังปิดกั้นศักยภาพของประเทศขณะนี้