หลักสากลการใช้ ‘กระสุนยาง’ สลายการชุมนุม

*บทความโดย ว่องวิช ขวัญพัทลุง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

ในโลกแห่งสังคมประชาธิปไตย ทุกท่านคงจะทราบดีว่าย่อมผูกสัมพันธ์มาด้วยสิทธิพึงมีต่างๆ ของประชาชน ที่รัฐไม่สามารถไปละเมิด หากไม่มีหลักการหรือข้อยกเว้นบางประการทางกฎหมายอันเป็นไปเพื่อประโยชน์แห่งสังคม และ “เสรีภาพในการชุมนุม (freedom of assembly)” ก็เป็นหนึ่งสิทธิพึงมีดังกล่าว

สำหรับประเทศไทย เสรีภาพในการชุมนุมได้รับการรับรองครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 จนกระทั่งถึงรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 44 แม้จะถูกเพิ่มขั้นตอนรายละเอียดในการใช้เสรีภาพมากขึ้นตามพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 แต่หลักการยังคงไม่เปลี่ยนแปลง คือ “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ”

แล้วอะไรคือมาตรวัดการก้าวข้ามเสรีภาพ อันทำให้รัฐและเจ้าหน้าที่สามารถยุติเสรีภาพดังกล่าวได้ ? ต่อคำถามข้างต้น หลักส ากลอาจให้คำตอบได้

หลักสากลเรื่องแรกคือ “กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง(International Covenant on Civil and Political Rights : ICCPR)” ซึ่งไทยลงนามรับรองเมื่อปี ค.ศ. 1996 มีหลักการว่า สิทธิในการชุมนุมโดยสงบย่อมได้รับการรับรอง การจำกัดการใช้สิทธินี้จะกระทำมิได้ นอกจากจะกำหนดโดยกฎหมายและเพียงเท่าที่จำเป็นสำหรับสังคมประชาธิปไตย เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติหรือความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชนหรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งเป็นหลักการเดียวกันที่ไทยนำมาใช้ในมาตรา 44 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ตาม หากการชุมนุมนั้นมีการใช้อาวุธหรือความรุนแรง หลักที่ต้องพิจารณาตามมาก็คือ “หลักการพื้นฐานว่าด้วยการใช้กำลังและอาวุธโดยเจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย (Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials)” ซึ่งรับรองโดยสหประชาชาติ กำหนด 4 หลักการสำคัญในการใช้กำลังและอาวุธของเจ้าหน้าที่ คือ 1. การชุมนุมนั้นต้องไม่ชอบด้วยกฎหมาย 2. ก่อให้เกิดความรุนแรง 3. หากไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ให้ใช้ “กำลัง” เท่าที่จำเป็น 4. ใช้ “อาวุธ” ได้ก็ต่อเมื่อไม่สามารถใช้มาตรการอื่นที่อันตรายน้อยกว่านี้ได้ในการระงับเหตุ

สอดคล้องกับ “หลักปฏิบัติสำหรับเจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย (Code of Conduct for Law Enforcement Officials)” ตามมติที่ประชุมใหญ่สหประชาชาติที่ 34/169 ซึ่งกำหนดให้เจ้าหน้าที่จะต้องเคารพและคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และสิทธิมนุษยชน การใช้กำลังของเจ้าหน้าที่จะกระทำได้เฉพาะกรณีที่จำเป็นอย่างยิ่งและเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น จึงเป็นที่เด่นชัดว่าการคำนึงถึง “สิทธิมนุษยชน” ย่อมแสดงออกโดยสัดส่วนแห่งการใช้อำนาจผ่านการวางกรอบไว้อย่างชัดเจน

ในกรณีจำเป็นจะต้องใช้กำลังในการควบคุม “แนวปฏิบัติด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติว่าด้วยการใช้อาวุธที่มีความร้ายแรงต่ำในการบังคับใช้กฎหมาย (United Nations Human Rights Guidance on Less-Lethal Weapons in Law Enforcement)” ซึ่งผ่านความเห็นชอบจากคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (OHCHR) และเผยแพร่ครั้งแรกวันที่ 25 ตุลาคม ค.ศ. 2019 (พ.ศ. 2562) กำหนดวิธีปฏิบัติในการใช้อาวุธเพื่อระงับจลาจลแต่ละประเภทไว้ชัดเจน

สำหรับในประเทศไทย “ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง เครื่องมือควบคุมฝูงชนในการชุมนุมสาธารณะ” อนุญาตให้เจ้าพนักงานและตำรวจซึ่งได้รับมอบหมายสามารถเลือกใช้เครื่องมือควบคุมฝูงชนได้ทั้งสิ้น 48 รายการ อันมี “กระสุนยาง” อยู่ในประเภทที่ 23  ซึ่งอาวุธชนิดดังกล่าวมีหลักเกณฑ์ในการใช้ปรากฏอยู่ในบทที่ 7 ของแนวปฏิบัติด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติข้างต้น โดยมีหลักการ ดังนี้

1. ผู้ใช้ต้องเป็นเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจ : ซึ่งย่อมหมายความรวมถึงเจ้าหน้าที่จะต้องผ่านการฝึกอบรมในการใช้กระสุนยาง เนื่องจากมีผลวิจัยจากมหาวิทยาลัยแคลิฟอร์เนีย วิทยาเขตเบิร์กลีย์ รายงานว่าการยิงกระสุนยางไปยังร่างกายโดยตรงในระยะประชิดสามารถส่งผลถึงชีวิตได้ไม่ต่างจากกระสุนจริง การยิงจากที่สูงหรือการยิงกระสุนลงพื้นอาจสร้างให้เกิดความเสียหายที่เกินกว่าคาดหมายเนื่องจากความไม่แม่นยำของวิถีกระสุน ดังนั้น ไม่สมควรใช้โดยไม่มีความเชี่ยวชาญ
2. ต้องเลือกใช้อุปกรณ์ตามระดับไล่จากความรุนแรงน้อยไปมากเท่านั้น : กล่าวคือไม่สามารถเลือก “กระสุนยาง” มาใช้ระงับเหตุได้ทันที จำเป็นจะต้องใช้อาวุธความร้ายแรงต่ำในลำดับที่ก่อความเสียหายต่อตัวผู้ชุมนุมน้อยที่สุดก่อนเสมอ โดยเริ่มต้นจาก “การใช้รถฉีดน้ำ” ตามมาด้วย “แก๊สน้ำตาที่ไม่เป็นอันตราย” (เป็นชนิดที่ผู้ถูกแก๊สน้ำตาสามารถบรรเทาอาการได้ด้วยตัวเอง) แล้วจึงใช้อาวุธระงับเหตุที่มีอันตรายต่อกาย คือ “กระบอง” ซึ่งจะใช้ก็ต่อเมื่อฝูงชนปฏิเสธที่จะสลายตัวเท่านั้น และการใช้กระบองนั้นต้องตีไปในส่วนที่ไม่เป็นอันตราย หากยังควบคุมไม่ได้จึงสามารถใช้ “กระสุนยาง” ซึ่งต้องปฏิบัติโดยการใช้ตามลำดับอย่างเคร่งครัด
3. ต้องใช้เพื่อเข้าควบคุม “บุคคลที่มีพฤติกรรมรุนแรง” : โดยนิยามไว้ว่า พฤติกรรมรุนแรงหมายความถึงการกระทำในสถานการณ์ที่บุคคลผู้นั้นเป็นภัยให้เกิด “อันตรายที่อาจถึงชีวิต” ต่อตัวเจ้าหน้าที่หรือพลเมืองโดยรอบเท่านั้น

จึงเป็นข้อสังเกตได้ว่า แม้เจ้าหน้าที่มีความจำเป็นที่จะต้องควบคุมฝูงชน แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าเจ้าหน้าที่จะกระทำการโดยละเลยข้อบังคับสากลอันเป็นการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของบุคคลที่มาร่วมชุมนุม เนื่องจากการใช้อาวุธที่มีความร้ายแรงต่ำไม่ได้การันตีว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะไม่เกินสมควรกว่าเหตุ ยิ่งไปกว่านั้นยังมีข้อมูลเชิงสถิติว่าอาจส่งผลถึงแก่ชีวิตได้

คำถามคือ หากรัฐหรือเจ้าหน้าที่ไม่คำนึงถึงหลักการสากลตามที่ได้กล่าวมา ไม่ว่าจะเป็นการปิดกั้นเสรีภาพในการชุมนุมโดยปราศจากอาวุธแก่ประชาชน หรือนำเจ้าหน้าที่ที่ไม่มีความเชี่ยวชาญในการใช้อาวุธมีความร้ายแรงต่ำเข้าควบคุมสถานการณ์ รวมไปถึงการไม่ปฏิบัติตามลำดับขั้นตอนการเลือกใช้อาวุธตามความรุนแรงแห่งสถานการณ์ อันส่งผลเสียหายแก่ร่างกายหรือชีวิตของผู้ชุมนุม เช่นนี้จะเป็นการเกินสมควรแก่เหตุหรือเกินกว่ากรณีจำเป็น ที่รัฐและเจ้าหน้าที่ต้องรับผิดชอบหรือไม่ ผู้เขียนคิดว่าคำถามนี้ผู้อ่านคงมีคำตอบอยู่บ้างแล้วในใจแม้จะไม่ใช้ผู้ศึกษากฎหมายมาก็ตาม.