'กฎหมาย' เพื่อควบคุมการคุกคามสัตว์ทะเลในกิจกรรมการดำน้ำลึก

บทความโดย ดร.ณัชชา สุขะวัธนกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

สัตว์ทะเลที่หลากหลายเป็นสิ่งที่นักดำน้ำคาดหวัง เมื่อได้พบจึงอาจก่อให้เกิดพฤติกรรมเสี่ยงต่อสัตว์ทะเลในรูปแบบต่าง ๆ เช่น การให้อาหาร การเล่นกับสัตว์ทะเล การถ่ายภาพสัตว์ทะเลหรือไล่ตามในระยะประชิด อาจกล่าวได้ว่าการดำน้ำลึกมีส่วนต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของสิ่งมีชีวิตในทะเลซึ่งเป็นอีกหนึ่งสาเหตุในการทำลายระบบนิเวศใต้ทะเลได้

สำหรับพันธุ์สัตว์ทะเลซึ่งได้รับความนิยมจากนักดำน้ำ และคาดหวังที่จะพบในการดำน้ำลึกในทะเลไทยในปัจจุบัน เช่น ฉลามวาฬ กระเบนราหู เต่าทะเล เต่ามะเฟือง วาฬบรูด้า วาฬโอมูระ ม้าน้ำ ฉลามหัวค้อน และฉลามเสือ บางชนิดมีการรณรงค์ให้ขึ้นบัญชีเป็นสัตว์สงวน แต่บางชนิดหรือบางสายพันธุ์ยังไม่ได้รับการขึ้นทะเบียน รวมถึงการบูรณาการเข้ากับการคุ้มครองสัตว์เหล่านี้จากการดำน้ำลึกเป็นการเฉพาะ

ล่าสุด พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 ซึ่งแก้ไขกฎหมายฉบับเดิมใหม่ทั้งฉบับ ได้เพิ่มสัตว์ทะเลที่ได้รับความนิยมจากนักดำน้ำ 4 ชนิด ได้แก่ วาฬบรูด้า วาฬโอมูระ ปลาฉลามวาฬ และเต่ามะเฟือง ไว้ในบัญชีสัตว์ป่าสงวนท้ายพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งนับว่าเป็นผลจากการผลักดันของกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งร่วมกับหลายภาคส่วน เพื่อคุ้มครองสัตว์น้ำทั้ง 4 ชนิดที่ประสบภัยคุกคามมาอย่างต่อเนื่อง

ปัจจุบันประเทศไทยมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสัตว์ทะเล ได้แก่ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 พระราชกำหนดการประมง พ.ศ. 2558 และประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่องกำหนดเขตพื้นที่และมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม เป็นต้น  อย่างไรก็ตามเมื่อเปรียบเทียบกับกฎหมายในต่างประเทศถือได้ว่าการบังคับใช้กฎหมายเพื่อควบคุมผลกระทบต่อสัตว์ทะเลจากการดำน้ำลึกในประเทศไทยยังมีความผ่อนปรนอยู่มาก

อีกทั้งในแง่ของมาตรการทางกฎหมายในการจัดการกับปัญหาสัตว์ทะเลถูกคามจากกิจกรรมการดำน้ำลึกก็ยังคงมีช่องว่างซึ่งเป็นอุปสรรคอยู่บางประการ ซึ่งอาจจำแนกได้เป็นสามประเด็น กล่าวคือ การกำหนดพื้นที่ในการคุ้มครองสัตว์ทะเลจากการดำน้ำ การกำหนดพันธุ์สัตว์น้ำที่ควรได้รับการคุ้มครองจากการดำน้ำลึกให้ครบถ้วน และการกำหนดมาตรการทางกฎหมายร่วมกับผู้ประกอบการและผู้ฝึกสอนการดำน้ำ

โดยส่วนมาก พื้นที่ดำน้ำที่ตั้งอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติจะได้รับการดูแลในระดับที่ดีและเข้มงวด ในขณะที่พื้นที่ดำน้ำลึกนอกอุทยานแห่งชาตินั้นสัตว์ทะเลอาจจะไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายในพฤติกรรมการเข้าใกล้ ทำร้ายและให้อาหารสัตว์ในทะเลของนักดำน้ำ หรือเป็นการใช้ดุลยพินิจของหน่วยงานที่มีอำนาจจัดการแทน ส่งผลให้ยังไม่มีข้อกำหนดฐานความผิดที่จะใช้ควบคุมพฤติกรรมของนักดำน้ำในพื้นที่ดังกล่าวที่จะก่อให้เกิดผลทางกฎหมายหรือถูกลงโทษ

ประเด็นปัญหาหลักในประการแรกนี้เกิดจากการกระทำความผิดนอกเขตอุทยานแห่งชาติ จึงเป็นปัญหาในการบังคับใช้พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติฯ ในหลาย ๆ กรณี อีกทั้งสัตว์น้ำเองก็มีการเคลื่อนที่ตลอดเวลาส่งผลให้การคุ้มครองสัตว์ทะเลชนิดต่าง ๆ ในบริเวณที่อยู่นอกเหนือการบังคับใช้กฎหมายทำได้ยาก จึงเกิดเป็นช่องว่างที่ทำให้พ้นจากการถูกกำหนดฐานความผิดและบทลงโทษเพราะการลงดำน้ำของนักดำน้ำเองอาจเกิดขึ้นในพื้นที่นอกเหนือความควบคุมเช่นเดียวกัน 

นอกจากนี้ สัตว์ที่น่าดึงดูดใจของนักดำน้ำบางชนิดไม่ได้อยู่ภายใต้การคุ้มครองของกฎหมายสำหรับกิจกรรมดำน้ำ เช่น กระเบนราหู หรือ ม้าน้ำ ก่อให้เกิดช่องว่างในการคุ้มครองสัตว์ทะเลอย่างครอบคลุมครบถ้วน  ปัญหานี้อาจต้องอาศัยการสำรวจข้อมูลจากพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าฯ และพระราชกำหนดการประมงฯ หรือจัดให้มีบทบัญญัติเฉพาะที่กำหนดหลักเกณฑ์หรือบทนิยามของพันธุ์สัตว์ทะเลที่ควรได้รับการคุ้มครองเพิ่มเติมหรือกำหนดประกาศเฉพาะ โดยพิจารณาจากสถิติสัตว์ทะเลที่ถูกคุกคามในรูปแบบต่าง ๆ จากกิจกรรมดำน้ำ

นอกเหนือจากนั้น ยังพบปัญหาการกำหนดพฤติกรรมอันไม่พึงประสงค์ที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อความหลากหลายทางชีวภาพและระบบนิเวศ ซึ่งถูกกำหนดให้เป็นความผิดและมีบทลงโทษทางกฎหมายยังไม่ครบถ้วน จึงควรมีการกำหนดเป็นบทนิยามไว้ให้ชัดเจน เช่น “รบกวนสัตว์ทะเล” หมายความถึงการสัมผัส ติดตาม รุกราน และรวมถึงการไล่ การต้อน การเรียก การล่อ หรือการกระทำประการอื่นใดในลักษณะเป็นการรบกวนจนอาจเกิดอันตรายต่อสัตว์ทะเล เป็นต้น

ประการสุดท้าย ในส่วนของผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวและผู้ฝึกสอนการดำน้ำ อาจจำต้องพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์เพิ่มเติมเกี่ยวกับบทบาทและความรับผิดชอบของผู้นำเที่ยวตามพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 เพื่อการควบคุมนักดำน้ำในฐานะลูกค้าไม่ให้สร้างภัยคุกคามต่อสัตว์ทะเลจากกิจกรรมการดำน้ำลึกอย่างมีประสิทธิผล โดยอาจกำหนดลักษณะความผิดเป็นฐานความผิดร่วมกัน

นอกจากนี้ เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเกิดประสิทธิภาพมากขึ้น การชดใช้ค่าเสียหายให้แก่รัฐจากความผิดนี้จึงควรดำเนินการควบคู่กับการใช้มาตรการทางกฎหมายอาญาในเขตพื้นที่คุ้มครอง โดยบทบัญญัติเกี่ยวกับความรับผิดทางแพ่งในที่นี้ควรนำ “หลักความรับผิดโดยเคร่งครัด (Strict Liability)” มาใช้ คือเมื่อมีความเสียหายเกิดขึ้นจะต้องมีการชดใช้และเยียวยาความเสียหายนั้นเสมอ  นักดำน้ำรวมถึงผู้ประกอบการคงต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นกับสัตว์ทะเลถึงแม้จะมิได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อก็ตาม เว้นแต่มีเหตุยกเว้นบางประการที่กฎหมายกำหนด.