เมื่อ EIA ไม่ได้รับความไว้วางใจ ก็ต้องใช้ SEA แทน (ตอนที่ ๓)

จาก SEA สิ่งแวดล้อม มาถึง SD

        คำว่า SD ย่อมาจาก Sustainable Development หรือการพัฒนาที่ยั่งยืน ที่องค์การสหประชาชาติหรือ UN ได้กำหนดให้ทุกโครงการพัฒนาต้องพิจารณาในรูปแบบของเก้าอี้ ๓ ขา หรือ TBL (Triple Bottom Line) อันได้แก่ ขาเศรษฐกิจ ขาสังคม และขาสิ่งแวดล้อม ที่ได้ดุลยภาพกันและกัน ซึ่งนั่นจะทำให้เก้าอี้ตัวนี้มั่นคงแข็งแรงกว่าเก้าอี้ขาเดียวหรือสองขาดังที่ได้ทำๆกันมา ในทางตรงข้ามนั่นหมายความด้วยว่า การใช้กระบวนการ SEA มาศึกษาวิเคราะห์ศักยภาพและขีดจำกัดอันเน้นเฉพาะขาเดียว คือ ขาทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมเท่านั้น (ดังที่ได้อธิบายไว้ในตอนที่ ๑) ใช้งานไม่ได้ผลแล้วในยุคปัจจุบัน

            และในกระบวนการ SEA สมัยใหม่นี้จำเป็นต้องศึกษาและวางแผนในระดับทั้ง P1 (Policy), P2 (Plan), P3 (Programme) และเชิงพื้นที่ (area) ตลอดจนในสาขา (sector) ของการพัฒนา (พลังงาน อุตสาหกรรมการคมนาคม การเกษตร การท่องเที่ยว ฯลฯ) ให้ครอบคลุมทั้ง ๓ มิติของ TBL ที่ว่าไปพร้อมๆกัน การยอมรับของภาคสังคมโดยเฉพาะประชาชนในพื้นที่จึงจะเกิดขึ้น

แล้วทำไมปัจจุบันยังมีการประท้วงโครงการพัฒนาอยู่ดี

        ที่เป็นเช่นนี้เพราะสิ่งที่พยายามเรียกว่า SEA และหลายองค์กรได้พยายามนำลงไปใช้ในพื้นที่อยู่ขณะนี้ไม่ใช่ SEA ในความหมายที่ควรเป็น สาเหตุเพราะ ๑) เราเอาเครื่องมือ SEA ไปใช้ผิดที่ผิดบริบท
๒) ในปัจจุบันเรายังไม่มี SEA ที่ดีและพร้อมพอที่จะนำมาพัฒนาเป็น P1 (Policy), P2 (Plan), P3 (Programme) ได้อย่างค่อนข้างสมบูรณ์ (ยกเว้นบางสาขา เช่น ทรัพยากรน้ำ) ๓) ซึ่งเมื่อเป็นเช่นนั้นสิ่งที่ทำอยู่จึงเป็นเพียงงานระดับ P4 หรือ Project (ไม่ใช่ SEA ที่ระดับ P1, P2, P3) ที่ได้ลงไปในพื้นที่แล้ว และจำเป็นต้องใช้เครื่องมือ EIA มาช่วยในการตัดสินใจแล้ว ซึ่งบ่อยครั้งยังมีข้อโต้แย้งกันในระดับพื้นที่อยู่มาก และทำให้โครงการบางโครงการเกิดขึ้นหรือไปต่อไม่ได้

SEA กับอนาคตประเทศไทย

        ประเทศไทยโดยสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ได้เริ่มที่จะเอาแนวคิดของ SEA มาใช้ตั้งแต่ประมาณปี พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งนั่นก็คือ ๑๘ ปี มาแล้ว เพียงแต่ผลสัมฤทธิ์ที่เป็นรูปธรรมยังเกิดได้ไม่สมบูรณ์นัก ที่เป็นเช่นนี้เพราะ ๑) SEA เป็นเรื่องใหม่มาก แม้แต่ต่างประเทศก็ยังกำลังเรียนรู้อยู่เช่นกัน ๒) องค์กรของรัฐ เช่น สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กรมโยธาธิการและผังเมือง (ส่วนที่เกี่ยวข้องกับการผังเมือง) กรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ฯลฯ ที่แม้จะเก่งและเชี่ยวชาญในการทำ P1, P2, P3 ในส่วนหรือสาขาที่ตนเองเกี่ยวข้อง ก็ยังไม่มีประสบการณ์ในการทำ P1, P2, P3 ในรูปแบบของ SEA ที่ต้องบูรณาการทุกสาขา (sector based) ในต่างพื้นที่ (area based) เข้าด้วยกันให้ได้อย่างมีดุลยภาพ ๓) ข้อมูลทั้ง ๓ ด้านสำหรับใช้ในการวิเคราะห์โดยกระบวนการ SEA เพื่อผลิตผลิตผลออกมาเป็น P1, P2, P3 มีไม่มากพอ แถมที่มีอยู่ก็มีบางส่วนที่คุณภาพไม่ดีพอ และ ๔) ปัญหาในข้อ ๒) และ ๓) มีสาเหตุมาจากการขาด 5M อันได้แก่ Man, Money, Management, Material และ Methodology

        หากเมื่อรัฐและรัฐบาล ตลอดจนหน่วยงานระดับสูงด้านแผนของรัฐ รวมไปถึงสำนักงบประมาณ ได้เห็นความสำคัญของ SEA แล้วก็ควรต้องจัดหา 5M ที่ว่านั้นให้กับหน่วยงานที่ต้องทำ P1, P2, P3 ไปใช้ในการดำเนินงาน เพราะหากไม่ทำเช่นนั้นประเทศก็จะเผชิญกับปัญหาการชิงประท้วงก่อนที่โครงการจะเกิด
ซึ่งเหตุการณ์ทำนองนี้นับวันจะเป็นชีวิตวิถีใหม่หรือ New Normal ของไทยและของโลกไปแล้ว ถ้าเราไม่หาทางแก้ไขไว้แต่เนิ่นๆ เราจะเดินไปข้างหน้ากันไม่ได้ ซึ่งเราเชื่อว่านั่นไม่ใช่สิ่งที่ทุกคนไม่ว่าจะฝ่ายใดต้องการเลย

        เมื่อทำได้เช่นนี้ ซึ่งไทยอาจใช้เวลาจากนี้ไปอีกสัก ๓-๕ ปี เราก็จะสามารถเชื่อมั่นในระดับหนึ่งได้ว่าการพัฒนาประเทศในระดับโครงการ(P4, Project)ต่างๆ ที่จะลงในพื้นที่จะไม่เกิดปัญหาขัดแย้ง และไม่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ ทั้งทางเศรษฐกิจ ทางสังคม และการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติได้จริง ซึ่งนั่นก็คือการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนนั่นเอง

ช่วงเปลี่ยนผ่านจาก EIA เป็น SEA

        ณ ขณะนี้เรายังไม่มี P1, P2, P3 ที่เป็นผลผลิตจาก SEA อันสามารถนำไปใช้ได้จริง ซึ่งเมื่อเป็นเช่นนั้น เราจึงมีแต่ระดับ P4 (Project) ทั้งของรัฐและของเอกชนที่เมื่อลงหรือจะลงพื้นที่ก็เริ่มได้รับการประท้วง ขัดขืน โต้แย้งแล้ว ดังเช่นโครงการท่าเรือเทพา นิคมอุตสาหกรรมจะนะ โรงไฟฟ้ากระบี่ โครงการอีอีซี โครงการเอสอีซี และอื่นๆ ที่คนในพื้นที่บางกลุ่มเริ่มเรียกร้องให้ทำ SEA ก่อน และต่อเมื่อ SEA เสร็จแล้วจึงค่อยมาคุยในรายละเอียดระดับโครงการกันอีกที

        จึงได้มีคำถามเชิงแนะนำว่า ถ้าเช่นนั้นทำไมเราไม่ทำ SEA คู่ขนานไปกับการทำ EIA หรือทำไปพร้อมกับการก่อสร้าง ซึ่งโดยทฤษฎีแล้วทำได้ แต่ในความเห็นของเราในบริบทแบบไทยๆ เราคิดว่ายังไม่ควรทำ เพราะ SEA เป็นเครื่องมือต้นทางในขณะที่ EIA เป็นเครื่องมือปลายทาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นงานระดับ P4 หรือโครงการที่ลงพื้นที่ไปแล้ว และมีความขัดแย้งอย่างใหญ่หลวงแล้ว แบบนี้เราเห็นว่าไม่สามารถนำ SEA มาใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการขจัดปัญหาการโต้แย้งนี้ได้ เพราะการยอมรับในข้อสรุปสุดท้ายจะไม่เกิดขึ้น และสุดท้ายแล้วโครงการระดับ P4 ก็จะเกิดขึ้นไม่ได้อยู่ดี และสิ่งนี้ได้เกิดขึ้นแล้วในประเทศไทยหลายกรณี บางองค์กรเสียงบประมาณไปทำ SEA มากมายถึงระดับ ๕๐ ล้านบาทแต่การก่อสร้างก็ยังเริ่มไม่ได้อยู่เช่นนั้น

        ทว่าหากคนในพื้นที่ที่โครงการฯกำลังจะลงมาและอยู่ในระหว่างการทำ EIA เห็นพ้องกันว่าโครงการฯ เช่น โครงการอีอีซี โครงการเอสอีซี มีประโยชน์ต่อพื้นที่ แต่เพื่อความรอบคอบที่สูงขึ้นซึ่งจะป้องกันปัญหาได้ดีขึ้นหากเราจะใช้เครื่องมือ SEA ควบคู่ไปกับ EIA และมาหาคำตอบที่รัดกุมขึ้นร่วมกัน แบบนี้เราเชื่อว่า SEA ที่มองแบบ ๓ ขา (TBL) จะเป็นคำตอบให้กับสังคมในพื้นที่นั้นๆได้ และดีด้วย

(หมายเหตุ : บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานแต่อย่างใด)

บทความโดย...
 ศ.ธงชัย พรรณสวัสดิ์ ภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ขวัญชนก ศักดิ์โฆษิต สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร