ล็อกดาวน์ในสถานการณ์โควิด 19 กับข้อจำกัดทางกฎหมาย

บทความโดย ธีรวัฒน์ ขวัญใจ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

 ในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 คำว่า “ล็อกดาวน์ (lockdown)” กลายเป็นคำที่คนไทยได้ยินบ่อยครั้งยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการระบาดรอบใหม่ที่ทำให้ยอดผู้ติดเชื้อสูงขึ้นเป็นประวัติการณ์ จนถึงขนาดคาดการณ์กันว่าหากยังควบคุมสถานการณ์ไม่ได้ รัฐบาลอาจต้องหันไปใช้แนวทาง “อู่ฮั่นโมเดล” ซึ่งจะเป็นการล็อกดาวน์อย่างเข้มงวดขั้นสูงสุด

คำว่า “ล็อกดาวน์” มิใช่คำที่มีความหมายทางกฎหมายโดยเฉพาะ แต่เป็นคำที่เข้าใจตรงกันว่าหมายถึงมาตรการที่มุ่งจำกัดการเคลื่อนที่ของบุคคลมิให้ออกไปจากพื้นที่แห่งใดแห่งหนึ่ง ซึ่งประกอบด้วยมาตรการย่อย ๆ เช่น การจำกัดการออกนอกเคหสถาน การจำกัดการเดินทาง การจำกัดกิจกรรมทางสังคม การปิดสถานที่ซึ่งมีการรวมตัวของผู้คน เป็นต้น 

การล็อกดาวน์จึงแตกต่างจากการเคอร์ฟิว (curfew) ซึ่งมุ่งจำกัดให้บุคคลจะต้องอยู่ภายในเคหสถานเท่านั้น และโดยทั่วไปจะจำกัดเฉพาะชั่วระยะเวลาสั้น ๆ เพียงหน่วยชั่วโมง ในขณะที่ล็อกดาวน์อาจกินระยะเวลายาวนานเป็นหลายสัปดาห์หรือหลายเดือนก็ได้

มาตรการล็อกดาวน์ถูกนำมาใช้อย่างกว้างขวางโดยรัฐบาลของประเทศต่าง ๆ เพื่อสกัดกั้นการระบาดของโรคโควิด 19 โดยมีรายละเอียดที่แตกต่างกันออกไป  ในบางประเทศกำหนดห้ามออกจากเคหสถานอย่างเคร่งครัด แต่ในบางประเทศก็นำมาใช้อย่างยืดหยุ่น ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลากหลายประการ

สำหรับการล็อกดาวน์ในประเทศไทย โดยหลักจะเป็นไปโดยอาศัยอำนาจตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (“พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ”) ควบคู่ไปกับพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 เนื่องจากรัฐบาลเลือกใช้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเป็นวิธีการรับมือกับสถานการณ์โควิด 19 มาตั้งแต่ช่วงแรกที่พบการระบาดในประเทศ  

ทั้งนี้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ มาตรา 9 ได้ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออก “ข้อกำหนด” เพื่อวางมาตรการต่าง ๆ ภายในขอบเขตที่กำหนดไว้ ซึ่งเป็นที่มาของมาตรการล็อกดาวน์ที่ใช้ในตลอดระยะเวลาหนึ่งปีเศษที่ผ่านมา

โดยเฉพาะในการระบาดรอบใหม่ซึ่งกำลังทวีความรุนแรงอยู่ในขณะนี้ ได้มีการออกข้อกำหนดฯ ฉบับที่ 25 ฉบับที่ 27 และฉบับที่ 28 ซึ่งถือว่าได้ว่าเป็นการล็อกดาวน์ที่เข้มงวดที่สุดอีกครั้งหนึ่ง เพียงแต่นำมาใช้เฉพาะในเขตจังหวัดที่เป็นพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวดซึ่งรวมถึงกรุงเทพมหานครและปริมณฑลด้วย  

ข้อกำหนดฯ ข้างต้นได้นำมาตรการเคอร์ฟิวกลับมาใช้อีกครั้ง รวมถึงมีการห้ามเดินทางเข้าออกจังหวัดที่จัดเป็นพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวด โดยสำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย (กพท.) ได้ออกประกาศห้ามสายการบินทำการบินรับส่งผู้โดยสารในเขตพื้นที่ดังกล่าว จึงนับเป็นครั้งแรกที่กรุงเทพมหานครถูกตัดขาดจากพื้นที่อื่น ๆ ของประเทศเกือบสิ้นเชิง

ในแง่กฎหมาย การล็อกดาวน์เป็นมาตรการที่ถือว่ากระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนค่อนข้างรุนแรง ซึ่งจะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้สำหรับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวอย่างเคร่งครัด 

อย่างไรก็ดี เนื่องจากประเทศไทยใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ เป็นเครื่องมือจัดการกับสถานการณ์โรคโควิด 19 ซึ่งแม้จะให้ความสะดวกแก่รัฐบาลที่สามารถใช้ “อำนาจพิเศษ” ได้อย่างกว้างขวาง แต่ในแง่ผลกระทบต่อประชาชนนั้นก็มีข้อควรพิจารณาอย่างน้อย 2 ประการ คือ

(1) พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ ตัดอำนาจศาลปกครองที่จะเข้ามาพิจารณาคดีที่ฟ้องเกี่ยวกับการใช้อำนาจในสถานการณ์ฉุกเฉิน ส่งผลให้ประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนและต้องการให้ทบทวนมาตรการเหล่านั้นจะต้องไปฟ้องคดียังศาลยุติธรรม ซึ่งมีข้อจำกัดหลายประการในการฟ้องคดีและในกระบวนการพิจารณาของศาล ส่งผลกระทบต่อการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของมาตรการของรัฐที่ใช้ในสถานการณ์ฉุกเฉิน

(2) พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ เป็นกฎหมายที่มุ่งเน้นการให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหาร แต่ไม่ได้วางมาตรการเพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจดังกล่าวไว้ด้วย  การเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจึงเป็นประเด็นทางนโยบาย กล่าวคือ ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของรัฐบาลว่าจะเยียวยาหรือไม่ อย่างไร ภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขใด มากกว่าจะเป็นสิทธิเรียกร้องทางกฎหมายของผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง

ในเรื่องนี้ หากพิจารณาตามเกณฑ์มาตรฐานสากลแล้ว สำนักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (OHCHR) ได้ออกแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการใช้มาตรการฉุกเฉินในกรณีโควิด-19 มาตั้งแต่เดือนเมษายน 2563 ซึ่งเน้นย้ำว่าการใช้อำนาจรัฐในสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวจะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักนิติธรรมภายในขอบเขตของกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศด้วย

OCCHR ยอมรับว่าในสถานการณ์ฉุกเฉินจากโรคระบาด สิทธิเสรีภาพบางประการอาจถูกจำกัดได้ แต่การจำกัดสิทธิเสรีภาพนั้นก็ต้องคำนึงหลักการพื้นฐานสำคัญ ได้แก่ หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความจำเป็น หลักความได้สัดส่วน และหลักการไม่เลือกปฏิบัติ

นอกจากนี้ รัฐต้องไม่ใช้มาตรการในสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมือง รวมทั้งมาตรการเหล่านั้นจะต้องถูกตรวจสอบโดยรัฐสภาเป็นระยะ ๆ และข้อพิพาทที่เกิดขึ้นต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบโดยฝ่ายตุลาการด้วย

ในหลายประเทศมีการวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของการล็อกดาวน์เช่นกัน ผู้เขียนขอยกตัวอย่างกรณีของประเทศนิวซีแลนด์ซึ่งใช้มาตรการล็อกดาวน์ที่ค่อนข้างเข้มงวดมาตั้งแต่ช่วงแรก มีการถกเถียงอย่างกว้างขวางว่ามาตรการล็อกดาวน์ของรัฐบาลเป็นการใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ รวมถึงมีการฟ้องคดีเพื่อโต้แย้งมาตรการดังกล่าวต่อศาลหลายคดี

ดังเช่นในคดี Borrowdale v. Director-General ซึ่งศาลชั้นต้นได้พิพากษาว่ามาตรการล็อกดาวน์ในช่วงแรกเป็นการกระทำเกินกว่าอำนาจ ท้ายที่สุดรัฐสภานิวซีแลนด์ก็ได้ตรากฎหมายฉบับใหม่เพื่อรับมือกับสถานการณ์ของโรคโควิด 19 โดยเฉพาะ เพื่อแก้ปัญหาการขาดฐานทางอำนาจที่ชัดเจนในการรองรับมาตรการล็อกดาวน์ดังกล่าว

เมื่อมองย้อนกลับมาที่ประเทศไทย ซึ่งประสบกับสถานการณ์ของโรคโควิด 19 มายาวนานกว่าหนึ่งปีแล้ว สมควรหรือไม่ที่จะดำเนินการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อจัดการล็อกดาวน์ให้เป็นระบบและนำมาใช้แทนที่ พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ เพื่อประสานระหว่างเป้าหมายในการคุ้มครองชีวิตและสุขภาพของประชาชนจากโรคร้ายดังกล่าว

แต่ในขณะเดียวกันก็เปิดโอกาสให้มีการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างเหมาะสมเพื่อรักษาไว้ซึ่งหลักนิติธรรมและประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในฐานะประเทศเสรีประชาธิปไตย.