...ชัดเจน...

คดีที่ผู้ฟ้อง (รวม 37 ราย) ฟ้องคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) และสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (สขค.) ในกรณีที่อนุญาตให้เกิดการรวมธุรกิจอย่างมีเงื่อนไขระหว่างบริษัท ซี.พี. รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด (ซีพี) และบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด (เทสโก้) โดยผู้ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง ดังนี้

1. เพิกถอนคำสั่งที่อนุญาตให้เกิดการรวมธุรกิจ
2. หากศาลไม่มีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามข้อ 1. ขอให้ศาลกำหนดเงื่อนไข กล่าวคือ ให้ผู้ขอรวมธุรกิจต้องขายกิจการหรือทรัพย์สินบางส่วนในกิจการ เพื่อลดผลกระทบการมีอำนาจเหนือตลาด และต้องปรับสัดส่วนให้มีส่วนแบ่งตลาดไม่เกินร้อยละ 50 โดยห้ามขยายจำนวนสาขาเพิ่มขึ้นภายในระยะเวลา 10 ปีภายหลังการรวมธุรกิจเสร็จสิ้น และเพิ่มเงื่อนไขด้านระยะเวลาในมติของ กขค.
   เสียงข้างมากที่กำหนดเป็นเงื่อนไขให้ผู้ขอรวมธุรกิจปฏิบัติ
3. ให้ศาลมีคำสั่งบรรเทาทุกข์ชั่วคราว โดยมีคำสั่งห้ามการรวมธุรกิจในครั้งนี้ไว้ก่อน จนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเป็นอย่างอื่น

ศาลได้มีคำสั่งรับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยในชั้นนี้ว่า มีเหตุสมควรที่ศาลจะมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้อง (กขค. และ สขค.) หรือไม่ ซึ่งศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ศาลจะมีอำนาจออกคำสั่งทุเลาได้ จะต้องปรากฏเงื่อนไขครบถ้วนทั้ง 3 ประการดังนี้

หนึ่ง คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย

สอง การให้คำสั่งทางปกครองดังกล่าวมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง ยากแก่การแก้ไขในภายหลัง 

สาม การทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองนั้นไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ

ศาลจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยในประการแรกว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องที่อนุญาตให้รวมธุรกิจ น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องได้พิจารณาการขออนุญาตรวมธุรกิจโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ประกอบกับประกาศคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าเรื่องหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขการขออนุญาต และการอนุญาตการรวมธุรกิจ พ.ศ. 2561

ส่วนกรณีที่ผู้ฟ้องอ้างว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่ได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนทั่วไป และไม่เปิดเผยรายชื่อคณะอนุกรรมการต่างๆ ที่ได้รับการแต่งตั้งจาก กขค. เพื่อให้พิจารณาข้อมูลและผลกระทบจากการรวมธุรกิจ

ทั้งนี้เพื่อตรวจสอบการมีผลประโยชน์ทับซ้อนของคณะอนุกรรมการนั้น ศาลเห็นว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องเป็นคำสั่งทางปกครอง และคู่กรณีที่จะมีผลกระทบต่อคำสั่งดังกล่าวคือ ผู้ขอรวมธุรกิจ ดังนั้น ผู้ฟ้องจึงไม่ใช่คู่กรณี ส่วนการที่ผู้ถูกฟ้องไม่จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ศาลเห็นว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องเป็นคำสั่งทางปกครอง ไม่ใช่เป็นการออกระเบียบหรือประกาศ จึงไม่จำเป็นต้องจัดให้มีการรับฟังความเห็น

ดังนั้น ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องจึงไม่อาจรับฟังได้ และในกรณีที่ผู้ฟ้องอ้างว่า ไม่มีการเปิดเผยรายชื่อคณะอนุกรรมการต่างๆ ที่ได้รับแต่งตั้ง ศาลเห็นว่า คณะอนุกรรมการเหล่านี้ เป็นเพียงผู้ที่ได้รับมอบหมายจากผู้ถูกฟ้อง ให้รวบรวมข้อเท็จจริงและทำการศึกษา และมีความเห็นในเบื้องต้น ไม่ใช่ผู้มีอำนาจพิจารณาออกคำสั่งทางปกครอง หากมีกรณีไม่เปิดเผยรายชื่อคณะอนุกรรมการ ผู้ฟ้องสามารถจะใช้สิทธิตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ให้เปิดเผยรายชื่อได้ ซึ่งไม่ใช่เหตุพิพาทกันในคดีนี้ ดังนั้นข้ออ้างของผู้ฟ้องจึงไม่อาจรับฟังได้

ในส่วนข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องที่ว่า การรวมธุรกิจในครั้งนี้ ส่งผลให้ผู้ขอรวมธุรกิจมีอำนาจทางตลาดสูงขึ้น ผู้ประกอบธุรกิจรายอื่นไม่สามารถแข่งขันได้อย่างเสรีและเป็นธรรม ก่อให้เกิดความเสียหายและผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศอย่างร้ายแรง ยากแก่การกลับคืนสู่สภาพได้นั้น

ศาลเห็นว่าผู้ถูกฟ้องได้กำหนดมาตรการเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น ทั้งเชิงโครงสร้างและเชิงพฤติกรรม ซึ่งเป็นเงื่อนไข 7 ข้อที่ผู้ขอรวมธุรกิจต้องปฏิบัติตามแล้ว นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องยังมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการประกอบธุรกิจ ตาม พ.ร.บ. การแข่งขันฯ พ.ศ. 2560  ดังนั้นในกรณีที่หากปรากฏต่อมาว่าผู้ขอรวมธุรกิจกระทำความผิด ย่อมเป็นหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องที่จะพิจารณาเรื่องร้องเรียนและสอบสวนการกระทำความผิดต่อไป

(ซึ่งกรณีนี้ ผู้เขียนในฐานะที่เป็นหนึ่งในกรรมการเสียงข้างมากในขณะนั้น ได้สื่อสารผ่านบทความสู่สาธารณะหลายบทความว่า แม้การรวมธุรกิจระหว่าง ซีพี-โลตัส เสร็จสิ้น ผู้ขอรวมธุรกิจมิใช่เพียงแค่ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ กขค. กำหนดเท่านั้น หากแต่ยังคงต้องมีพฤติกรรมทางการค้าที่ไม่ขัดต่อ พ.ร.บ.การแข่งขันฯ พ.ศ.  2560 อีกด้วย และในทางกลับกัน ผู้ประกอบธุรกิจรายอื่น ๆ ที่ทำธุรกิจกับผู้ขอรวมธุรกิจในครั้งนี้ ต้องรู้และเข้าใจ พ.ร.บ. ฉบับนี้อย่างแท้จริง เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการป้องกันการถูกเอาเปรียบทางธุรกิจจากผู้ขอรวมธุรกิจด้วย)

อาศัยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายดังกล่าว ในชั้นนี้ศาลจึงเห็นว่า การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องได้กระทำตามขั้นตอน หลักเกณฑ์และวิธีการที่ พ.ร.บ. การแข่งขันฯ พ.ศ. 2560 กำหนด จึงยังไม่มีเหตุที่จะรับฟังได้ว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องที่อนุญาตให้รวมธุรกิจน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเมื่อได้วินิจฉัยเช่นนี้แล้ว กรณีจึงไม่จำต้องวินิจฉัยประเด็นอื่นอีก จึงมีคำสั่งยกคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองของผู้ฟ้อง

อย่างไรก็ตาม น่าจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งหากผู้ที่สนใจในเรื่องของการแข่งขันทางการค้า (Trade Competition) โดยเฉพาะนิสิต นักศึกษาสาขาเศรษฐศาสตร์ นิติศาสตร์ หรือสาขาอื่นใดที่เกี่ยวข้อง จะทำการศึกษาถึงเหตุผลของการอนุญาตอย่างมีเงื่อนไขในการรวมธุรกิจครั้งนี้ของ กขค. เสียงข้างมาก และเหตุผลของการไม่อนุญาตของ กขค. เสียงข้างน้อย เทียบเคียงกับเหตุผลที่ปรากฏในผลคำวินิจฉัย
ของศาล ทั้งนี้จะเป็นการช่วยเพิ่มพื้นที่ทางวิชาการให้กว้างขึ้น และยังช่วยยกระดับมาตรฐานความรู้ความเข้าใจในเรื่องการแข่งขันทางการค้าที่เป็นธรรมของไทยให้สูงขึ้นอีกด้วย

เอกสารอ้างอิง: ผลคำวินิจฉัยศาลปกครองกลาง วันที่ 24 พ.ค.2564 เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย