SEA กับการยุติความขัดแย้งกรณี "จะนะ" | ธีรวัฒน์ ขวัญใจ
ก่อนจะสิ้นปี 2564 ชื่อของ "จะนะ" ซึ่งเป็นอำเภอหนึ่งในจังหวัดสงขลาก็ได้กลายเป็นที่สนใจของสังคมอย่างกว้างขวางอีกครั้งหนึ่ง
ความสนใจ "จะนะ" เกิดขึ้นหลังจากเกิดเหตุการณ์ที่เจ้าหน้าที่ตำรวจเข้าสลายการชุมนุมของกลุ่ม "เครือข่ายจะนะรักษ์ถิ่น" ที่บริเวณหน้าทำเนียบรัฐบาลเมื่อคืนวันที่ 6 ธันวาคมที่ผ่านมา
เหตุการณ์นี้นำไปสู่การจับกุมและดำเนินคดีแกนนำและชาวบ้านในหลายข้อหา แต่ในขณะเดียวกันก็ก่อให้เกิดกระแสตีกลับไปยังรัฐบาลโดยมีการตั้งคำถามถึงความชอบธรรมในการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงความชอบธรรมของโครงการที่เป็นสาเหตุในการออกมาชุมนุมของชาวบ้านในครั้งนี้
คงต้องเท้าความก่อนว่าจะนะเป็นพื้นที่ที่ผ่านประสบการณ์ความขัดแย้งอันเนื่องมาจากโครงการพัฒนาของรัฐมาอย่างยาวนาน ตั้งแต่โครงการก่อสร้างท่อส่งก๊าซและโรงแยกก๊าซไทย-มาเลเซีย มาถึงโครงการท่าเรือน้ำลึกสงขลา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโครงการแลนด์บริดจ์สงขลา-สตูล
จนกระทั่งโครงการล่าสุดของ ศอ.บต. ในชื่อ "โครงการเมืองต้นแบบอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต" หรือที่เรียกกันติดปากว่า "นิคมอุตสาหกรรมจะนะ" ซึ่งได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนมกราคม พ.ศ. 2563 และถูกผลักดันอย่างเต็มที่นับจากนั้น
แม้ว่าการผลักดันโครงการต่าง ๆ ข้างต้น ภาครัฐจะมีเหตุผลรองรับเกี่ยวกับความเหมาะสมของสภาพพื้นที่ที่จะพัฒนาต่อยอดในด้านอุตสาหกรรม แต่หากฟังเสียงจากชาวบ้านในพื้นที่โดยเฉพาะชุมชนชาวประมงชายฝั่ง เราจะมองเห็นภาพของจะนะในอีกด้านหนึ่ง คือการเป็นท้องทะเลที่มีความอุดมสมบูรณ์ เป็นแหล่งผลิตอาหารที่สำคัญของประเทศ ในขณะที่ชุมชนชายฝั่งก็มีความตื่นตัวในการอนุรักษ์และจัดการทรัพยากรเหล่านั้นอย่างรู้คุณค่ามาอย่างต่อเนื่องยาวนาน
อาจกล่าวได้ว่าความขัดแย้งในกรณีจะนะทั้งในอดีตและปัจจุบันเกิดจากมุมมองที่รัฐและชุมชนมองศักยภาพของพื้นที่ในแง่มุมที่ต่างกัน แต่ด้วยความเหนือกว่าของอำนาจรัฐ มุมมองของรัฐย่อมกลายเป็นคำตอบสุดท้ายของการพัฒนา ซึ่งก็ไม่แตกต่างจากสถานการณ์ในหลาย ๆ พื้นที่
ในแง่กฎหมาย แม้ว่าทั้งรัฐธรรมนูญและกฎหมายหลายฉบับจะกำหนดกระบวนการพัฒนาเพื่อให้เกิดความสมดุลและยั่งยืน เช่น การรับรองสิทธิของชุมชนในทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม หรือรับรองกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในขั้นตอนต่าง ๆ แต่ในทางปฏิบัติ กระบวนการเหล่านั้นก็กลายเป็นเพียง "พิธีกรรม" เพื่อแสดงให้เห็นว่าได้เปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมแล้ว แต่ในแง่เนื้อหาก็เป็นไปตาม "ธง" ที่มีการตัดสินใจไว้ล่วงหน้าแล้วโดยภาครัฐ
นอกจากนี้ มาตรการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ซึ่งถูกกำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติก็มีข้อจำกัดหลายประการ โดยเฉพาะขอบเขตในการศึกษาวิเคราะห์ที่จำกัดแคบเพียงผลกระทบเป็นรายโครงการ
ทำให้ไม่สามารถมองเห็นภาพรวมของผลกระทบสะสมทั้งหมดในกรณีที่มีหลายโครงการซึ่งเกี่ยวโยงหรือต่อเนื่องกันได้ อีกทั้ง EIA เป็นเครื่องมือประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากแนวทางการพัฒนาที่ได้ถูกเลือกไว้แล้ว จึงขาดมิติของการเสนอทางเลือกอื่นในการพัฒนาที่เหมาะสมกับพื้นที่ยิ่งกว่า
ด้วยเหตุนี้ ในระยะหลังข้อเรียกร้องของชุมชนจึงมุ่งไปสู่การขอให้มี "การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์" หรือ SEA (Strategic Environmental Assessment) เพื่อเป็นหลักประกันว่าการตัดสินใจดำเนินโครงการนั้น ๆ จะเป็นไปโดยคำนึงถึงศักยภาพของพื้นที่โดยเน้นเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งในกรณีจะนะก็มีข้อเรียกร้องในลักษณะเดียวกัน
SEA อาจถือเป็นเรื่องใหม่ในระบบกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทย จากเอกสาร "แนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์" ซึ่งจัดทำโดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้ให้ข้อมูลที่น่าสนใจเกี่ยวกับมาตรการดังกล่าวไว้
พอสรุปได้ว่า SEA เป็นการวิเคราะห์ในระดับยุทธศาสตร์ โดยบูรณาการประเด็นเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมเพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน SEA จึงสนับสนุนการตัดสินใจในระดับนโยบาย แผน หรือแผนงานมากกว่าการวิเคราะห์ในระดับของโครงการดังเช่น EIA
นอกจากนี้ SEA ยังมีจุดเน้นในการเสนอทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์หรือการแสวงหาแนวทางการพัฒนาที่เหมาะสม โดยชี้ว่าควรกำหนดนโยบายและแผนในลักษณะใดจึงจะเป็นการใช้ศักยภาพในพื้นที่ได้อย่างเหมาะสม มีประสิทธิภาพ เกิดความสมดุลทั้งในแง่เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม อีกทั้งกระบวนการจัดทำ SEA ยังให้ความสำคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วมในเกือบทุกขั้นตอน จึงสามารถใช้เป็นแนวทางเพื่อยุติความขัดแย้งที่เกิดจากนโยบายการพัฒนาได้
อันที่จริงภาครัฐได้ผลักดันกระบวนการจัดทำ SEA มาเกือบยี่สิบปีแล้ว ดังปรากฏอยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตั้งแต่ฉบับที่ 10 จนมาถึงฉบับที่ 12 ซึ่งเป็นฉบับปัจจุบัน รวมถึงมีการจัดทำ SEA โดยหน่วยงานต่าง ๆ มาแล้วกว่า 30 กรณี แต่กระบวนการดังกล่าวยังคงขึ้นอยู่กับการตัดสินใจทางนโยบายเป็นรายกรณี โดยยังไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมายมารองรับอย่างชัดเจน
ในขณะนี้ สศช. ได้เป็นเจ้าภาพยกร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ พ.ศ. .... เพื่อวางหลักเกณฑ์การดำเนินการจัดทำ SEA โดยกำหนดประเภทของแผนหรือแผนงานที่ต้องจัดทำ SEA กระบวนการจัดทำ ตลอดจนกลไกที่เกี่ยวข้องกับการขับเคลื่อนการจัดทำ SEA ซึ่งหากร่างระเบียบดังกล่าวได้รับความเห็นชอบและประกาศใช้แล้วก็จะทำให้การจัดทำ SEA ของไทยมีความชัดเจนและมีผลผูกพันทางกฎหมายที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น
ถึงแม้ในปัจจุบันจะยังไม่มีกฎหมายรองรับการดำเนินการจัดทำ SEA โดยตรง แต่การที่รัฐบาลได้ตอบรับข้อเรียกร้องของกลุ่มจะนะรักษ์ถิ่นโดยมีมติคณะรัฐมนตรีให้จัดทำ SEA เพื่อประเมินแนวทางการพัฒนาพื้นที่ดังกล่าวในเชิงยุทธศาสตร์ก็น่าจะเป็นสัญญาณที่ดีในการหยิบยกปัญหาขึ้นมาพิจารณาอย่างจริงจังโดยนำเครื่องมือ SEA มาใช้ ซึ่งหากประสบผลสำเร็จก็อาจกลายเป็นต้นแบบสำหรับนำไปใช้เพื่อแสวงหาทางออกจากความขัดแย้งในกรณีอื่น ๆ ต่อไป
อนึ่ง เนื่องในโอกาสวันขึ้นปีใหม่ ผู้เขียนขอถือโอกาสนี้เป็นตัวแทนทีมนักเขียนคอลัมน์กฎหมาย 4.0 ในการส่งความปรารถนาดีไปยังผู้อ่านทุกท่าน และขอขอบพระคุณที่ติดตามคอลัมน์นี้มาโดยตลอด ในปีหน้าเราก็ยังคงนำสาระความรู้เกี่ยวกับกฎหมายใหม่ ๆ ที่น่าสนใจมาเล่าสู่กันฟังอีกเช่นเคย อย่าลืมติดตามกันนะครับ.
คอลัมน์ : กฎหมาย 4.0
ผศ.ธีรวัฒน์ ขวัญใจ
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
