เมื่อสหรัฐสนใจ “ดอลลาร์ดิจิทัล” | สุมาพร (ศรีสุนทร) มานะสันต์

ที่มาของการศึกษา
    สัปดาห์ที่ผ่านมา (9 มี.ค.65) ประธานาธิบดีไบเดนได้เซ็นหนังสือคำสั่งถึงหน่วยงานของรัฐบาล (Executive order) หน่วยต่าง ๆ เช่น กระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ รวมไปถึงหน่วยงานที่รับผิดชอบงานด้านสังคม

     ให้เร่งศึกษาและจัดทำรายงานเพื่อวิเคราะห์ประโยชน์ ความเสี่ยง และความเป็นไปได้ในการจัดทำ CBDC รวมถึงพิจารณาหลักการกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อนำส่งเป็นข้อมูลให้ธนาคารกลางสหรัฐฯ (Fed) เพื่อรวบรวมและศึกษาต่อไป 

สำหรับผู้เขียน ฐานอำนาจในการออก Executive Order มาจากรัฐธรรมนูญของสหรัฐที่ระบุให้อำนาจประธานาธิบดีในเชิงบริหารหรือสั่งการ เพื่อกำหนดนโยบายใด ๆ ที่เห็นว่าสำคัญโดยไม่ต้องผ่านการรับรองจากสภาคองเกรส 

ดังนั้น ที่ผ่านมา การใช้คำสั่งประเภทนี้จะเป็นกรณีที่ประธานาธิบดีเล็งเห็นถึงความจำเป็นอย่างเร่งด่วนในเชิงบริหาร ซึ่งประธานาธิบดีไบเดนก็ได้ระบุไว้ในคำสั่งว่า  “...มีความจำเป็นเร่งด่วน ในการศึกษาพัฒนาความเป็นไปได้ รวมถึงรูปแบบในการจัดทำ United States CBDC”

ผลการศึกษาของ Fed
    ตั้งแต่ต้นปี 2565 ที่ผ่านมา สหรัฐฯ ก็ได้แสดงถึงความพยายามในการศึกษา “ดอลลาร์ดิจิทัล” อย่างต่อเนื่อง อ้างอิงจากผลการศึกษาของ Fed ที่ได้จัดทำในเดือน ม.ค. 65 ซึ่ง Fed ก็ได้มีการวิเคราะห์ในประเด็นที่ว่า หาก “ดอลลาร์ดิจิทัล”เกิดขึ้นจริง จะมีผลกระทบ รวมถึงข้อดีข้อเสียอย่างไรบ้าง? (และมีการเปิดให้เอกชนสหรัฐสามารถร่วมแสดงความคิดเห็นได้ถึง พ.ค 65)

ผู้เขียนขอสรุปบางประเด็นที่น่าสนใจ ดังนี้

    1. ความสำคัญของดอลลาร์สหรัฐ : จากรายงานฉบับนี้ สะท้อนให้เห็นว่าสหรัฐฯ ตระหนักดีว่า ดอลลาร์เป็นสกุลเงินที่มีความสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจโลก และเป็นสกุลเงินหลักที่ประเทศต่าง ๆ จัดเก็บไว้ในรูปแบบเงินทุนสำรอง รวมถึงตลาดการเงินและตลาดทุนก็มักมีความเกี่ยวพันหรือมีการผูกมูลค่ากับดอลลาร์ทั้งสิ้น

ดังนั้น สหรัฐฯ จึงให้ความสำคัญในการวิเคราะห์ว่า หากดอลลาร์จะเปลี่ยนรูปแบบเป็นดิจิทัลแล้ว จะทำอย่างไรให้ศักยภาพเดิมที่มีอยู่ไม่ลดลง

 2. ประโยชน์ของ CBDC ในมุมสหรัฐ : สหรัฐฯ มองว่า CBDC มีประโยชน์หลายประการ เช่น 
            1) สนับสนุนบทบาทและความสำคัญของดอลลาร์ กล่าวคือ สหรัฐฯ มองว่า ที่ผ่านมาบทบาทของดอลลาร์ในตลาดการเงินโลกส่งผลดีต่อสหรัฐฯ โดยเป็นการลดต้นทุนของธุรกรรม โดยเฉพาะต้นทุนการกู้ยืมของเอกชนสหรัฐฯ ประกอบกับความแข็งแกร่งของสกุลเงินดอลลาร์ยังช่วยให้สหรัฐฯ มีบทบาทสำคัญต่อระบบการเงินโลก 

อย่างไรก็ดี สหรัฐฯ เล็งเห็นว่าปัจจุบันประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกมีแนวโน้มศึกษาและพัฒนา CBDC ดังนั้น หากมีการใช้อย่างแพร่หลายในอนาคต ย่อมส่งผลกระทบต่อดอลลาร์แบบกายภาพที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน 
อันจะส่งผลให้ความต้องการของตลาดต่อดอลลาร์อาจลดน้อยลงด้วย ดังนั้น สหรัฐฯ จึงอาจจำเป็นต้องพัฒนา “ดอลลาร์ดิจิทัล” เพื่อรักษาบทบาทและความสำคัญของสกุลเงินดอลลาร์ให้คงอยู่

    2) ช่วยเสริมประสิทธิภาพของระบบการชำระเงินในอนาคต เนื่องจากเงินดิจิทัลจะช่วยให้ภาคเอกชนสามารถเข้าถึงบริการทางการเงินได้ง่ายขึ้น และอาจช่วยขจัดอุปสรรคเรื่อง Liquidity risk หรือ ปัญหาที่ธนาคารไม่สามารถชำระดุลเมื่อถึงกำหนด และอุปสรรคในเรื่อง Credit risk หรือ ปัญหาเรื่องการที่ธนาคารผู้รับไม่ได้รับชำระหนี้เต็มจากธนาคารคู่กรณี (โดยอาจให้ลูกค้าใช้เงินก่อน ซึ่งธนาคารผู้รับไม่ได้รับโอนเงินตามจำนวนที่พึงได้ ซึ่งอาจเสี่ยงที่จะสูญเงินที่จ่ายให้ลูกค้าไปแล้ว) 

นอกจากนี้ CBDC ยังอาจช่วยสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมให้กับบริษัทเอกชนที่มีขนาดกลาง-เล็กให้สามารถพัฒนาต่อยอดนวัตกรรมการให้บริการการชำระเงินในอนาคตโดยไม่ต้องลงทุนมากด้วยตนเอง

    3) ช่วยให้ประชาชนมีทางเลือกในการเข้าถึง Central Bank Money กล่าวคือ ในอดีต Money Cash ถือเป็นช่องทางหลักช่องทางเดียวที่มีความสำคัญและเป็นที่นิยมในการใช้ชำระค่าสินค้า/บริการ (MOP) อย่างไรก็ดี การใช้เงินสดในการเป็น MOP มีอัตราลดลงทั่วโลกทั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในจีน ร้อยละ 50 ของจุดชำระเงิน (POS) ให้บริการผ่านมือถือหรือแอปพลิเคชันเป็นหลัก ซึ่งหากเทรนด์นี้จะเป็นที่นิยมในสหรัฐฯ “ดอลลาร์ดิจิทัล” จะเป็นอีกทางเลือกที่สะดวก รวดเร็ว และลดความเสี่ยงต่าง ๆ ได้

      3. ข้อกังวลของ CBDC ในมุมสหรัฐ 
    1) ส่งผลต่อการเปลี่ยนโครงสร้างตลาดการเงินของสหรัฐ ซึ่งจะกระทบต่อบทบาทของภาคธุรกิจการเงินเดิมและธนาคารกลาง เช่น สำหรับธนาคาร อาจส่งผลต่อยอดเงินฝากที่ลดลง เนื่องจาก CBDC อาจเข้าแทนที่หรือลดปริมาณ Commercial Bank Money ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อการให้สินเชื่อของธนาคารที่ลดลงตามไปด้วย 

ดังนั้น สิ่งที่ต้องวิเคราะห์ต่อไป คือ การวางสถานะและรูปแบบของ CBDC ควรเป็นเช่นไร เช่น ควรต้องมีการให้ดอกเบี้ยหรือไม่อย่างไร เพราะหากมีการให้ดอกเบี้ยจากการถือครอง (Interest-bearing CBDC) ก็อาจส่งผลต่อการเข้าถือครอง CBDC แทนสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำประเภทอื่น (เช่น ตั๋วเงินคลัง หรือกองทุนรวมบางประเภท) ซึ่งประเด็นนี้อาจส่งผลต่อสภาพคล่องและอาจเป็นการเพิ่มต้นทุนการกู้ยืมให้กับภาคธุรกิจและรัฐบาล 

       2) ความกังวลเรื่องเสถียรภาพและการส่งผ่านนโยบายทางการเงิน กล่าวคือ ประเด็นเรื่องเสถียรภาพ มีความเป็นไปได้ว่า ในบางสถานการณ์ที่ผันผวน อาจส่งผลให้ประชาชนมีการแลกเปลี่ยนเงินสด (รวมถึงเงินที่ฝากไว้กับธนาคาร) มาถือครอง CBDC ในปริมาณมากขึ้น

ดังนั้น กฎเกณฑ์ปัจจุบันที่ใช้กำกับสถาบันการเงินใช้ประกันเงินฝากของประชาชน รวมถึงกำกับสภาพคล่องของสถาบันการเงินจะยังคงสามารถมีประสิทธิภาพในสถานการณ์เหล่านี้หรือไม่ 

นอกจากนี้ ประเด็นเรื่องการส่งผ่านนโยบายทางการเงินผ่าน CBDC นั้น อาจต้องพิจารณาว่าควรทำในรูปแบบใด เนื่องจากปัจจุบันการขึ้นหรือลงอัตราดอกเบี้ยย่อมเป็นการส่งสัญญานทางนโยบายอย่างหนึ่งตามสภาวะการณ์ของเศรษฐกิจในช่วงเวลานั้น ดังนั้น หากปริมาณการถือ CBDC เพิ่มมากขึ้นอาจส่งกระทบต่อการทำนโยบายทางการเงินในรูปแบบเดิมได้

    3) ความปลอดภัย การรักษาข้อมูลส่วนบุคคล และการป้องกันอาชญากรรมทางการเงิน กล่าวคือ ในการจะรักษาข้อมูลส่วนบุคคลของผู้บริโภคทางการเงิน รวมถึงหน่วยงานต่าง ๆ ที่อยู่ในระบบได้อย่างมีประสิทธิภาพ ภาครัฐจะคำนึงถึงความปลอดภัยของระบบที่เลือกใช้ 

ซึ่ง Fed ก็ได้ให้ความสำคัญกับประเด็นนี้และยอมรับว่าเป็นความท้าทาย ที่จะต้องออกแบบระบบให้มีประสิทธิภาพและป้องกันการโจมตีทางไซเบอร์ที่จะมีมากขึ้นในอนาคต
    ท้ายที่สุด ผู้เขียนเชื่อว่า ความเคลื่อนไหวของสหรัฐในครั้งนี้เป็นครั้งที่ชัดเจนที่สุดในการผลักดัน “ดอลลาร์ดิจิทัล.” 
คอลัมน์ Legal Vision : นิติทัศน์ 4.0 
สุมาพร (ศรีสุนทร) มานะสันต์
สำนักกฎหมาย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
กระทรวงการคลัง