SEA ทำให้ประเทศพัฒนาไปได้ช้า ?…น่าวิเคราะห์

เพราะ SEA หรือ Strategic Environmental Assessment ที่มีชื่อเป็นทางการในภาษาไทยว่า “การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์” นี้เป็นเครื่องมือที่ทั่วโลกกำลังนำมาใช้ในการนำพาประเทศไปสู่ Sustainable Development, SD หรือการพัฒนาที่ยั่งยืน

SEA ไม่ใช่ EIA
EIA เป็นเครื่องมือในการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่โครงการหนึ่งๆ พึงมีต่อพื้นที่เฉพาะแห่งหนึ่ง แล้วหาวิธีการหรือมาตรการมาขจัด แก้ไข หรือบรรเทามันลง แต่ SEA เป็นการมองไปที่ต้นทางไกลๆ ในภาพรวม ก่อนที่จะมีโครงการใดๆ มาลงในพื้นที่

เป็นการมองทั้งศักยภาพในการนำพื้นที่มาใช้ประโยชน์ รวมทั้งขีดจำกัดของพื้นที่นั้นๆ ว่าทำอะไรไม่ได้และไม่ให้ทำอะไร เช่น เขต EEC สมมุติให้เป็นเขตอุตสาหกรรมหนัก แต่เขตพื้นที่จังหวัดตราดที่อยู่ไม่ไกลกันนัก ให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวและห้ามมีอุตสาหกรรมสกปรกลงไป

SEA มีอยู่ 4 ระดับ ได้แก่ ระดับนโยบาย (Policy, P1)  แผน (Plan, P2) และแผนงาน (Programme, P3) ของพื้นที่ ส่วนเมื่อลงไปถึงระดับโครงการ (Project, P4) แล้วนั้น จะไม่ใช่การมองภาพใหญ่หรือภาพรวมแล้ว แต่จะเป็นการมองในระดับ EIA ดังที่ได้กล่าวมา  

ทั้งนี้ SEA อาจมองในอีกรูปแบบหนึ่งก็ได้ คือ มองเป็นรายสาขา(Sector) เช่น สาขาพลังงาน สาขาทรัพยากรน้ำ สาขาทรัพยากรแร่ สาขาการท่องเที่ยว ซึ่งก็จะมีทั้ง 3 P เหมือน SEA เชิงพื้นที่ คือมีทั้ง Policy (P1), Plan (P2), Programme (P3) ได้เช่นกัน

เมื่อ SEA ยังไม่พร้อมใช้งานเต็มรูปแบบ
ในความคิดเห็นของเราซึ่งอาจมีผู้ไม่เห็นด้วย เราคิดว่า SEA ในบ้านเราไม่ว่าจะเป็นเชิงพื้นที่หรือรายสาขา ยังไม่พร้อมที่จะนำมาใช้งาน เหตุผลที่ไม่พร้อม ตามความเข้าใจของเรา มีอยู่อย่างน้อย 7 ประการ คือ

1) หน่วยงานรัฐทั้งระดับนโยบายและแผนเชิงพื้นที่ (ในที่นี้คือ สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและการสังคมแห่งชาติ)และรายสาขา(เช่น สำนักงานทรัพยากรน้ำ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช กระทรวงพลังงาน กรมทรัพยากรธรณี การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย)

ยังมีความไม่พร้อมทั้งในจำนวนเจ้าหน้าที่ ความชำนาญของเจ้าหน้าที่ งบประมาณ และแม้กระทั่งความเป็นทางการของหน่วยงาน SEA ในองค์กร  

2) SEA เป็นเรื่องค่อนข้างใหม่ เรายังมีผู้เชี่ยวชาญจำนวนไม่มากพอ ทั้งในภาควิชาการและบริษัทที่ปรึกษาเอกชน  

3) ข้อมูลพื้นฐานไม่มี  มีไม่พอ และที่มีอยู่ก็อาจมีความแม่นยำไม่มากพอที่จะนำมาใช้งานได้  

4) ขาดการบูรณาการกันระหว่างหน่วยงานของรัฐ ยังไม่มีการแบ่งปันข้อมูลระหว่างกันและกัน  ภาพที่มองสาขาต่างๆ แบบบูรณาการกันและกันที่อาจเป็นได้ทั้งส่งเสริมกันหรือขัดแย้งกันของพื้นที่จึงยังไม่เกิดขึ้น  

5) แม้นจะมีความตั้งใจที่จะบูรณาการกัน แต่รายงาน SEA ของแต่ละหน่วยงานมักเสร็จสิ้นในเวลาที่ต่างกันจนนำมาบูรณาการกันได้ไม่ง่าย  

6) บางหน่วยงานยังไม่เห็นความสำคัญของ SEA และเลือกที่จะยังไม่ทำก่อนในระยะแรกนี้ และ  

7) ผู้นำองค์กรในหน่วยงานรัฐ ไล่ตั้งแต่ระดับกรมไปถึงระดับกระทรวง และไปถึงคณะรัฐมนตรี ต่างต้องการให้มีผลงานออกมาในช่วงที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ และมักไม่ประสงค์จะให้ทำ SEA ก่อน เพราะนั่นหมายถึงงานหรือโครงการที่จะเสนอจะไม่เสร็จทันในสมัยของตนเอง  ซึ่งเรื่องนี้แม้นจะเข้าใจได้แต่ก็ไม่น่าจะให้เป็นเช่นนั้น

ใช้ SEA มาหยุดโครงการ (P4) ได้ไหม
เมื่อ SEA เป็นการมองภาพรวมตั้งแต่ต้นทาง และโดยหลักการแล้วย่อมดีกว่าการปล่อยให้มีโครงการ (P4) ลงในพื้นที่โดยที่อาจยังมองได้ไม่รอบคอบพอ ซึ่งอาจก่อให้เกิดความขัดแย้งกับชุมชนในพื้นที่จนโครงการไปต่อไม่ได้

และนั่นหมายถึงความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจที่ต้องยอมรับว่าเป็นขาหนึ่งที่จำเป็นของ 3 ขา หรือ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ของการพัฒนาที่ยั่งยืน

ยกตัวอย่างเช่น โครงการในพื้นที่จะนะและ EEC ที่ประชาชนรณรงค์ต่อต้านและเรียกร้องให้ไปทำการศึกษา SEA ก่อน ซึ่งที่จะนะ ปัจจุบันรัฐจำต้องย้อนกลับไปทำ SEA ก่อน

ปัญหาล่าช้าเช่นนี้จะไม่เกิดขึ้นหากได้มีการทำ SEA มาแต่ต้น และเวลาที่สูญเสียไปนั้นก็เป็นค่าใช้จ่ายรูปแบบหนึ่งที่ไม่พึงให้เกิดขึ้น

 ส่วนที่ EEC ประชาชนในพื้นที่ยังยืนยันให้รัฐกลับไปทำ SEA ก่อน แต่พื้นที่นี้ได้เริ่มทำงานไปแล้วหลายโครงการ รัฐอาจมองว่ามันสายเกินไปที่จะย้อนกลับไปทำ SEA แต่เหตุการณ์ข้างหน้าจะเกิดอะไรขึ้นคงยากที่จะมีใครคาดเดาได้

พื้นที่ EEC กับ SEA
ประชาชนบางส่วนในพื้นที่ EEC ที่คุ้นเคยกับ SEA ได้เรียกร้องมาตลอดที่จะให้รัฐทำ SEA ก่อนที่โครงการต่างๆ(ซึ่งใหญ่มาก) จะดำเนินไปมากกว่านี้ ซึ่งหากทำไปโดยไม่รอบคอบพอก็จะมีปัญหาที่ตามมาได้

เช่น ในพื้นที่ EEC นี้ ย่อมมีความต้องการใช้น้ำมากขึ้นกว่าเดิมอีกหลายเท่า แต่มีน้ำให้ใช้ได้ไม่เพียงพอ ดังจะเห็นได้ว่าเราเคยมีเหตุการณ์น้ำแล้งในพื้นที่ตะวันออก จนโรงงานและภาคเกษตรกรรมต้องลดการผลิตลงมาแล้วหลายครั้ง

รัฐในฐานะเจ้าของโครงการ จึงมีความคิดที่จะหาแหล่งน้ำดิบมาเพิ่มเติมให้เพียงพอ หนึ่งในนั้นคือการไปสร้างเขื่อนกักเก็บน้ำในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ แต่หากการนี้ไปรบกวนพื้นที่ป่าและสัตว์ป่ารวมทั้งพืชพันธุ์ต่างๆ มากไป

อุทยานที่เป็นมรดกโลกก็อาจถูกเพิกถอนได้ กรมอุทยานฯ จึงจำเป็นต้องไปศึกษาด้วยกระบวนการ SEA ก่อน กระบวนการนี้อาจใช้เวลาอีกปีครึ่งถึง 2 ปี

สองปีนี้เป็นช่วงเวลาแห่งความไม่แน่นอนว่าจะสร้างเขื่อนได้ไหม ได้อ่างขนาดใหญ่พอที่จะมีน้ำให้ใช้ได้ตลอดปีอย่างเพียงพอหรือไม่ หรือจะมีวิธีการจัดการแหล่งน้ำในรูปแบบอื่นได้อย่างไร  ถ้าไม่ได้แล้วการพัฒนาอุตสาหกรรมและกิจกรรมอื่นๆ ในพื้นที่จะหาทางออกอย่างไร 

เราเคยเสนอว่า ถ้าเช่นนั้นก็ให้ใช้วิธีนำน้ำทิ้งกลับมาใช้ใหม่หรือทำน้ำจืดจากทะเล ซึ่งเทคโนโลยีมีอยู่แล้ว วิศวกรไทยทำได้ แต่ปัญหาที่ตามมาคือค่าน้ำจะสูงขึ้นอีกหลายเท่า

รวมทั้งการใช้พลังงานก็จะมากขึ้น(อันเป็นสาเหตุหนึ่งของการทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ)ตามไปด้วย ค่าใช้จ่ายสาธารณูปโภคและความเป็นกลางทางด้านคาร์บอนที่ไปสัญญาไว้กับต่างชาติก็จะทำไม่ได้จริงตามนั้น
แล้วทางออกของ EEC คืออะไร? เราไม่รู้ เรารู้แต่ว่าหากทำ SEA มาก่อน ปัญหาพวกนี้จะไม่มี หรือมีก็ไม่รุนแรงเท่านี้

การออกกฎหมายบังคับให้ต้องทำ SEA
มีคนเสนอว่า เมื่อมีบางหน่วยงานลังเลที่จะศึกษา SEA จะด้วยเหตุผลใดก็ตามรัฐก็จำต้องออกเป็นกฎหมายบังคับให้ทำ  

เราก็อยากให้ข้อสังเกตว่าเมื่อออกเป็นกฎหมายแล้วทุกคนก็ต้องปฏิบัติตาม และอาจจะมีสถานการณ์ที่มีบางกลุ่มคนเรียกร้องให้ทำ SEA ก่อนที่จะพัฒนาโครงการในพื้นที่หนึ่งใดดังที่ได้ยกตัวอย่างให้เห็นแล้วก่อนหน้านี้

ถ้า(ถ้าตัวโตๆ)หากเกิดเหตุการณ์เช่นนี้ขึ้นในทุกพื้นที่ แล้วประเทศจะเดินหน้าต่ออย่างไร เราก็อยากชวนเชิญทุกคนให้มามีส่วนร่วมช่วยกันคิด

อย่างไรก็ตามเรามีข้อเสนอ ซึ่งก็อีกเช่นเคยที่ย่อมมีคนเห็นต่าง คือ หากจะออกเป็นกฎหมายจริงเราขอเสนอให้รัฐและธุรกิจเอกชนรวมทั้งภาคสังคมได้มีเวลาปรับตัวสักระยะหนึ่ง อาจจะ 3- 5 ปี และในระหว่างนี้ทุกองค์กรต้องเก็บข้อมูลให้มากพอ ดีพอ เอามาใช้งานได้จริง

รวมทั้งเอามาบูรณาการกันออกมาเป็นภาพรวม เช่น นโยบายของพื้นที่ระดับประเทศ ระดับภาค ลงไปถึงระดับเขตหรือจังหวัด ตลอดจน"หัด" ศึกษา SEA ไปด้วยพร้อมกัน

ทั้งนี้เพื่อฝึกปรือฝีมือและสั่งสมประสบการณ์ให้มากพอที่จะเป็นผู้เชี่ยวชาญ SEA ของหน่วยงานของรัฐ ทั้งของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและการสังคมแห่งชาติ(สศช.)และของหน่วยงานเชิงสาขาดังที่กล่าวมาแล้ว

ในอีกทางหนึ่ง ภาครัฐควรต้องขับเคลื่อนการจัดโครงสร้างความรับผิดชอบและภารกิจของหน่วยงาน SEA ในองค์กร ให้งานศึกษา SEA ใช้งานได้จริง มีตัวชี้วัด รวมทั้งดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง

ทั้งนี้ โครงสร้างดังกล่าวต้องสัมพันธ์เชื่อมโยงไล่ลงมาตั้งแต่ระดับกระทรวงจนถึงกรม-กองตลอดจนผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย เพื่อให้เกิดกลไกการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย(meaningful participation)อันเป็นหัวใจสำคัญของ SEA 

ข้อสังเกตเพิ่มเติมของเราสำหรับกรณีนี้คือ บางประเทศไม่ได้ใช้ SEAเป็นกฎหมายเพราะเขามอง SEA เป็นเชิงปรัชญาและแนวความคิดซึ่งต้องอ่อนตัว ไม่แข็งตึง และปรับได้ตามห้วงเวลาและบริบทที่เกิดขึ้นในพื้นที่หนึ่งๆ  

แต่ก็มีบางประเทศที่ใช้ และมีอย่างน้อยหนึ่งประเทศที่ใช้บังคับกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นระดับเทศบาลในห้วง 10 ปีที่ผ่านมา และมีการผลิตรายงาน SEA ออกมามากถึงเกือบ 300 ฉบับ ซึ่งมีคนให้ความเห็นว่าเป็นการทำเพียงเพื่อตอบโจทย์ทางกฎเกณฑ์แต่แทบจะไม่มีฉบับใดใช้งานได้จริงในเชิงปฏิบัติ

EIA กับ SEA: ความเข้าใจผิดที่ต้องเร่งแก้ไข
ในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 มาตรา 47 กำหนดให้การศึกษา EIA ต้องทำให้สอดคล้องกับ SEA หากมีรายงาน SEA สำเร็จออกมาแล้ว แต่ที่หลายคนอาจจะยังเข้าใจส่วนนี้ไม่ถูกต้องนักก็คือ SEA เป็นเพียงเครื่องมือในการศึกษาด้านการจัดทำนโยบายและแผน

เมื่อศึกษาเสร็จรายงานนั้นก็เป็นเพียงรายงาน  ยังไม่ใช่แผนหรือนโยบายของหน่วยงาน โดยเฉพาะหากในรายงาน SEA นั้นมีข้อเสนอที่เป็นทางเลือกของนโยบาย (P1) และแผน (P2) หรือแม้กระทั่งแผนงาน (P3) ความแน่นอนชัดเจนยังไม่มีและ/หรือมีไม่ได้  

เมื่อไม่มี คนที่มาศึกษา EIA ต่อจาก SEA นี้คงเดินหน้าต่อแบบงงๆ หรือไปต่อไม่ได้เลย  

ทางออกคือ หน่วยงานที่มีรายงาน SEA ที่เสร็จแล้วอยู่ในมือต้องเร่งวิเคราะห์ข้อมูลและพัฒนาออกมาเป็นนโยบาย (P1) หรือแผน (P2) ให้ได้เสียก่อน เพื่อที่คนที่เกี่ยวข้องจะได้ใช้อ้างอิงและนำไปใช้ในการดำเนินงานต่อไปได้

ทั้งนี้มีข้อสังเกตว่า SEA ที่ว่านี้ต้องไม่มองเพียงแค่ประเด็นสิ่งแวดล้อมหรือเศรษฐกิจหรือสังคมอย่างใดอย่างหนึ่งโดดๆ แต่ต้องพิจารณาร่วมกันในน้ำหนักที่ได้ดุลยภาพแก่กันและกันด้วย จึงจะเป็น SEA ที่ตอบโจทย์ SD ได้จริง

SEA เป็นเครื่องมือเชิงนโยบาย ที่จะนำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืนที่ทั่วโลกกำลังใช้ และบางประเทศก็กำลังนำมาใช้  เราจึงหวังว่าประเทศไทย โดยเฉพาะผู้มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารประเทศต่อๆ ไปจะตระหนักถึงประโยชน์ของเครื่องมือ SEA และจะไม่ทำให้ประเทศเราตกรถไฟขบวนสำคัญนี้.