รัฐราชการ กับความคุ้มค่า | พงศ์โพยม วาศภูติ

มีหน่วยงานและบุคลากรภาครัฐจำนวนมาก ทั้งยังมีระเบียบกฎหมายมากมาย ครอบคลุมการดำเนินชีวิตของประชาชนตั้งแต่เกิดจนตายในลักษณะที่รวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง รัฐทำหน้าที่ในการดูแลคุ้มครองให้บริการรวมทั้งการชี้แนะสอนแนะด้านต่าง ๆ แก่ประชาชน ให้สามารถดำเนินชีวิตและทำมาหากินอย่างมีความสุขและปลอดภัย

อย่างไรก็ตาม การปฏิบัติงานของรัฐดังกล่าว ย่อมมีค่าใช้จ่ายที่ประชาชนผู้เสียภาษีทั้งหลาย ต้องจ่ายออกไปในรูปแบบต่าง ๆ ส่วนใหญ่ก็ได้แก่งบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี

คำถามที่ตามมาคือเรื่อง ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตลอดจนความจำเป็นและความคุ้มค่าของการมีหน่วยงานและบุคลากรภาครัฐเป็นอย่างไร 

เรามาทำความเข้าใจเพื่อให้เห็นภาพรวมของโครงสร้างและกำลังคนของระบบราชการไทย โดยหน่วยงานของรัฐอาจแบ่งได้เป็น
    (1) ราชการส่วนกลาง 20 กระทรวง มีกรมหรือเทียบเท่าไม่น้อยกว่า 150 กรม 
    (2) ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่  76 จังหวัด   878 อำเภอ โดยมีรูปการปกครองท้องที่รองรับ จำนวน 7,255 ตำบล 75,142  หมู่บ้าน และ ราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ กทม. เมืองพัทยา อบจ. 76 แห่ง เทศบาล 2,472 แห่ง อบต. 5,300 แห่ง รวม 7,850 แห่ง
                         (3) หน่วยงานของรัฐประเภทอื่น ได้แก่ หน่วยงานสังกัดรัฐสภา 2 หน่วยงาน รัฐวิสาหกิจ 52 แห่ง องค์การมหาชน 50 แห่ง องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ 5 แห่ง กองทุนหมุนเวียน   ที่เป็นนิติบุคคลกว่าร้อยกองทุน นอกจากนี้ยังมีหน่วยงานอื่นๆของรัฐ เช่น หน่วยบริการรูปแบบพิเศษหรือ SDU 2 แห่ง

สำหรับกำลังคนภาครัฐ มีประมาณเกือบ 3 ล้านคน ซึ่งอาจแบ่งได้พอสังเขป ดังนี้

                         ก) ประเภทข้าราชการประมาณ 1.76 ล้านคน แบ่งเป็น (1) พลเรือนสามัญ 4.26 แสนคน  (2) ครู บุคลากรทางการศึกษา และข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย 4.28 แสนคน         (3) รัฐสภา 3.2 พันคน  (4) อัยการและศาล 9.4 พันคน  (5) องค์กรอิสระ 24.16 พันคน  (6) ตำรวจ 2.20 แสนคน  (7) ทหาร 4.0 แสนคน  (8) ส่วนท้องถิ่น 2.46 แสนคน

                       ข) ประเภทอื่นที่ไม่ใช่ข้าราชการประมาณ 1.25 ล้านคน แบ่งเป็น  (1) พนักงานจ้างส่วนใหญ่สังกัดราชการส่วนท้องถิ่น 2.61 แสนคน  (2) พนักงานราชการ 1.69 แสนคน  (3) ลูกจ้างประจำและชั่วคราว 3.40 แสนคน  

(4) พนักงานมหาวิทยาลัย 1.29 แสนคน  (5) พนักงานรัฐวิสาหกิจ 2.23 แสนคน  (6) พนักงานกระทรวงสาธารณสุข 1.12 แสนคน  (7) พนักงานองค์การมหาชน 12.6 พันคน

                  งบประมาณประเทศสำหรับปี 2567 ตั้งไว้ 3,480,000 ล้านบาท ปรากฏว่างบส่วนใหญ่เป็นงบรายจ่ายประจำ โดยเฉพาะงบบุคลากร (ไม่รวมรัฐวิสาหกิจ) ตั้งไว้ถึง 785,957.6 ล้านบาท (22.58 %)

แต่ก็มีข่าวว่างบประมาณด้านบุคลากรนี้ยังแอบแฝงอยู่ในงบกลาง เช่น บำเหน็จบำนาญ สวัสดิการรักษาพยาบาล เงินช่วยเหลือ เงินสมทบ และสงสัยว่ายังแอบอยู่ในค่าตอบแทนอีกไม่น้อย เช่น ค่าตอบแทนกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อาสารักษาดินแดน (อส.) อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) อาสาสมัครคุมประพฤติ (อ.ส.ค.) เป็นต้น รวมทั้งใช้งบบริหารมาจ้างเป็นลูกจ้างพิเศษอีกด้วย

ดังนั้น จึงมีผู้คาดว่างบกำลังคนภาครัฐน่าจะใช้เกินกว่า 1.3 ล้านล้านบาท (37.35 %) ในขณะที่งบพัฒนาหรืองบลงทุนน่าจะไม่ถึง 8 แสนล้านบาท ( 22.99 %)

ย้อนกลับมาถึงคำถามเรื่องความจำเป็นและความคุ้มค่า คงเป็นหน้าที่ของหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ฯลฯ ที่จะต้องตอบคำถามเหล่านี้

เพราะการจัดตั้งส่วนราชการหลายแห่ง เช่น กระทรวง กรม องค์การมหาชน กองทุนฯ มีข้อสงสัยถึงความจำเป็นของภารกิจอำนาจหน้าที่ในการจัดตั้ง การประเมินประจำปีของส่วนราชการต่างๆ ไม่ชัดเจนว่ามีผลสัมฤทธิ์และความคุ้มค่ามากน้อยเพียงใด ประชาชนส่วนใหญ่ไม่เคยได้รับรู้  

ในส่วนของบุคลากรภาครัฐก็เช่นกัน น่าสงสัยในการกำหนดจำนวนและตำแหน่งของส่วนราชการ รวมทั้งความเหมาะสมกับเงินเดือนค่าตอบแทน โดยส่วนราชการต่างๆขาดความสามารถในการวิเคราะห์เพื่อปรับจำนวนอัตราตำแหน่งและงานที่รับผิดชอบให้เหมาะสมกับภารกิจของหน่วยงานในแต่ละช่วงเวลา

ระบบการประเมินผลงานเพื่อเลื่อนเงินเดือนขาดหลักฐานยืนยันความถูกต้อง การชี้ตัวเพื่อเลื่อนชั้นเลื่อนตำแหน่งขาดวิธีการที่ดี ปล่อยให้ชะตาความก้าวหน้าของข้าราชการอยู่ในดุลยพินิจของผู้บังคับบัญชาเพียงอย่างเดียว  

ปัญหาระบบบัญชีเงินเดือนค่าตอบแทนที่ลักลั่นไม่เป็นธรรม นอกจากเรื่องเหล่านี้แล้วสิ่งที่แก้ยังไม่ตก คือ ความโปร่งใส ดังที่คะแนนดัชนีชี้วัดการคอร์รัปชัน (CPI) ของไทยมีปัญหาตกต่ำมาทุกปี

  ยุทธศาสตร์ชาติด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบบริหารจัดการภาครัฐ กำหนดให้ภาครัฐเล็กลง เป็นภาครัฐที่ทันสมัย บุคลากรภาครัฐดีและเก่ง ซึ่งแม้จะประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติมาหลายปีแล้ว แต่ก็ยังไม่เห็นอะไรเป็นชิ้นเป็นอันมากนัก

อาจเป็นเพราะการปรับปรุงระบบราชการและกำลังคนภาครัฐในระดับปฏิรูปเป็นไปค่อนข้างยาก เนื่องจากต้องการพลังความตั้งใจจากฝ่ายการเมือง (Political Will) มาสนับสนุนค่อนข้างมาก

ดังนั้น ถ้าเราอยากเห็นประเทศของเราเจริญก้าวหน้า ต้องเพิ่มการพัฒนาความเป็นพลเมืองที่มีคุณภาพ ต้องลดบทบาทของภาครัฐจากผู้ชี้นำ ผู้สั่งการ ผู้ปฏิบัติแทนประชาชนแทบทุกอย่าง แม้จะด้วยความปรารถนาดี แต่กลับทำให้ประชาชนพลเมืองอ่อนแอ ขาดความเข้มแข็ง ทำอะไรไม่เป็น

ภาครัฐควรหันมาเป็นผู้แนะนำ ผู้สนับสนุน ส่งเสริมภาคเอกชนและภาคประชาสังคมให้มีบทบาทร่วมคิด ร่วมทำ หรือให้ทำแทนมากขึ้น ในขณะเดียวกันภาครัฐก็ควรลดจำนวนหน่วยงานหรือควบรวมภารกิจอำนาจหน้าที่ ปฏิรูประเบียบกฎหมายอย่างเร่งด่วน และลดจำนวนบุคลากรลง

โดยเฉพาะจำนวนข้าราชการประจำ ให้เปลี่ยนเป็นการจ้างในรูปแบบอื่นมากขึ้นเพื่อให้มีภาระค่าใช้จ่ายน้อยลง งบประมาณในการลงทุนพัฒนาประเทศจะได้เพิ่มขึ้น แทนที่จะเป็นเตี้ยอุ้มค่อม แบกภาระหน่วยงานและบุคลากรจำนวนไม่น้อย ที่มีประสิทธิภาพประสิทธิผลไม่คุ้มค่าอยู่อย่างในปัจจุบัน.