ชงความรู้งานวิจัย 'ที่ดิน' กำหนดนโยบาย 'การเมือง'

เมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา ที่สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) รศ.ดร.ปัทมาวดี โพชนุกูล รองผู้อำนวยการ สกว. ด้านการวิจัยเชิงยุทธศาสตร์ เปิดการประชุมวิชาการTRF Forum “นโยบายส่งเสริมสิทธิของชุมชนในการใช้ที่ดิน:หาทางออกตอบโจทย์ประเทศ” พร้อมกล่าวถึงประเด็นสิทธิของชุมชนกับการใช้ที่ดิน ว่าเป็นปัญหาที่เรื้อรังยาวนานของประเทศไทยโดยรัฐบาลในหลายยุค หลายสมัย มีความประสงค์จะแก้ไขแต่ยังไม่สามารถหาทางออกให้กับปัญหาดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นรูปธรรมขณะเดียวกันปัญหาที่ยังแก้ไม่ได้ กลับมีความซับซ้อนยิ่งขึ้นตามบริบทที่แตกต่างออกไปทำให้ปัจจัยที่เป็นเหตุแห่งปัญหามาจากหลายตัวแสดงมากขึ้นจนส่งผลให้การขยายขอบเขตของปัญหากระทบกับนโยบายการปกครองส่วนท้องถิ่นและการบูรณาการกับแนวคิดอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติกลายเป็นปัญหาสาธารณะที่ส่งผลกระทบกับคนจำนวนมากของประเทศ

จากเดิมที่สาเหตุหลักของปัญหาเกิดจากการเพิ่มขึ้นของจำนวนประชากรและปัญหาผลข้างเคียงของการพัฒนาประเทศแบบไม่สมดุลจนทำให้เกิดการบุกรุกพื้นที่และทำลายทรัพยากรธรรมชาตินั้นกลับมีความซับซ้อนขึ้น เมื่อบริบทแตกต่างออกไปไม่ว่าจะเป็นบริบทของสังคมเมืองสังคมชนบทสังคมที่เชื่อมโยงกับทุนที่หลากหลายกลุ่มมากขึ้นและสังคมที่ยึดโยงกับการปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ การปกครองส่วนท้องถิ่นปัจจัยดังกล่าวไม่เพียงแต่จะส่งผลถึงรูปแบบของปัญหาที่ซับซ้อนขึ้นเท่านั้นแต่ยังทำให้ตัวแสดงที่เข้ามาเกี่ยวข้องนั้นครอบคลุมไปทุกระดับ ตั้งแต่รัฐบาลส่วนกลางส่วนภูมิภาคส่วนท้องถิ่นไปจนถึงหน่วยชุมชนขนาดเล็กซึ่งการแก้ปัญหาเรื่องการบุกรุกที่ดินเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะจัดการปัญหานี้ได้

ต่อประเด็นข้างต้น สกว. ตระหนักถึงความสำคัญของสิทธิชุมชนกับการใช้ที่ดินเพื่อสร้างความเป็นธรรมในการเข้าถึงทรัพยากรที่ดินและการใช้ประโยชน์จากที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุดจึงได้สนับสนุนทุนวิจัยในประเด็นดังดังกล่าวอย่างต่อเนื่องมากกว่า 50 โครงการ เกี่ยวเนื่องกับการใช้ประโยชน์ที่ดิน เช่น โครงการศึกษาระบบสิทธิในที่ดินของชุมชนที่เหมาะสม โดย ผศ.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ข้อค้นพบจากงานวิจัย มีข้อมูลทางนัยสำคัญเชิงนโยบายกระทั่งรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นำไปศึกษาเปรียบเทียบ เรื่อง “โฉนดชุมชน” กระทั่งมีประกาศเป็นนโยบายออกเอกสารสิทธิให้กับเกษตรกรยากจนและชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่า ในปี2553

ประกอบกับสถานการณ์ปัจจุบันการใช้ประโยชน์จากที่ดินเปลี่ยนแปลงไปจากอดีตสกว. จึงจัดการประชุมเวทีขึ้นเพื่อผสานองค์ความรู้จากงานวิจัย “สิทธิของชุมชนในการใช้ที่ดิน” มิติสิทธิของชุมชนการกระจายอำนาจการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการและแนวคิดการอนุรักษ์ทรัพยากรนำเสนอต่อสาธารณะ และพรรคการเมือง ถึงความสำคัญของนโยบายที่ดิน ไม่ว่าพรรคใดจะได้เป็นรัฐบาล

ด้าน ผศ.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวถึง“ระบบสิทธิในที่ดินของชุมชน: ประเด็นปัญหาและข้อเสนอเชิงนโยบาย”ว่า ที่ผ่านมาประเทศไทยประสบกับเรื่องที่ดินในหลายมิติ เช่น ไม่มีที่ดินทำกิน บุกรุกป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า กระทั่งถูกจับกุมดำเนินคดีจำนวนมาก โดยรัฐบาลทุกรัฐบาลที่ผ่านมา ได้กำหนดนโยบายออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินทำกินให้กับเกษตรกร เช่น โครงการโฉนดชุมชน หรือ หนังสืออนุญาตให้ชุมชนร่วมกันบริหารจัดการ การครอบครอง และใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ เพื่อสร้างความมั่นคงในการอยู่อาศัยและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของชุมชน ซึ่งชุมชนมีหน้าที่ดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้โดยกฎหมายและ โครงการจัดหาที่ดินให้แก่ราษฎรผู้ยากไร้ไม่มีที่ทำกินซึ่งมีหลักการในการใช้ประโยชน์เช่นเดียวกัน ตามสิทธิชุมชนของการเข้าถึงทรัพยากร รวมแล้ว (ข้อมูล 2557) มีการยื่นขอดำเนินงานโฉนดชุมชนจำนวน 467 ชุมชน ในพื้นที่ 47 จังหวัด เนื้อที่ประมาณ 1.5 ล้านไร่

        อย่างไรก็ตาม แม้รัฐบาลจะจัดสรรที่ดินให้กับเกษตรกร แต่ยังติดปัญหาหลายเรื่อง เช่น ปัญหาเกี่ยวกับป่าไม้ที่สำคัญ คือ แนวเขตป่าไม้ไม่ชัดเจน ทำให้เกิดความขัดแย้งกับประชาชนซึ่งส่วนหนึ่งได้รับการผ่อนผัน ให้อยู่อาศัยในเขตป่ามาก่อน  แต่กลับมีการจับกุมประชาชนที่บุกรุกป่าและใช้แบบจำลองป่าไม้เรียกร้องค่าเสียหายในอัตราสูง ในส่วนนี้ ได้มีการเสนอแก้กฎหมายให้เหมาะสมกับปัจจุบัน อาทิ ปรับปรุงกฎหมายป่าไม้ให้เหมาะสมกับสภาพของทรัพยากรและบริบทของสังคมไทยในปัจจุบัน,ตั้งคณะกรรมการนโยบายที่ดิน,ตั้งธนาคารที่ดิน ให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน บริหารจัดการที่ดินของรัฐและเอกชน พัฒนาตลาดที่ดินและใช้ประโยชน์อย่างเหมาะสม

       “กฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ มีการแก้ไขที่ดีขึ้น ดังนั้น สิ่งที่ต้องดำเนินการ ให้เกิดความยังยืน คือ การออกกฎหมายรองรับเอกสารสิทธิชุมชน พิจารณาจาก ประเภทของที่ดินที่ใช้ประโยชน์ ลักษณะของการใช้ประโยชน์ ระบบการจัดการ และความต้องการสิทธิในที่ดินของชุมชน เพราะอย่าลืมว่าทรัพยากรทางธรรมชาติเป็นสิ่งที่มีอยู่จำกัด และ ความต้องการของคนไม่มีที่สิ้นสุด ดังนั้นรัฐจะต้องวางแผนกับเหตุการณ์ที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต” ผศ.อิทธิพล กล่าว

        ขณะที่ นางสาวศยามล ไกยูรวงศ์ กล่าวถึงโครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการเรื่อง “ความร่วมมือจากพหุภาคีในการบูรณาการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยชุมชนท้องถิ่น” ว่า การทำงานเชิงพื้นที่ บางเรื่องชาวบ้านไม่อาจดำเนินการเพียงลำพัง โดยเฉพาะเรื่องของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรทำชาติ หรือ “ป่าชุมชน” ทรัพยากรร่วมในท้องถิ่น ที่รัฐต้องเข้าไปสนับสนุนให้กิจกรรมต่างบรรลุเป้าหมาย และจากดำเนินโครงการในหลายพื้นที่ พบว่า องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นหน่วยงานที่เข้ามามีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนชาวบ้าน แก้ปัญหาตามบทบาทหน้าที่หลักการปกครอง คือ การดำเนินการตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่ โดยพิจารณาถึงความต้องการของชุมชน และความเหมาะสม ควบคู่กับประเพณี วิถี วัฒนธรรม ภายใต้กรอบสิทธิชุมชน

ยกตัวอย่าง การบริหารจัดการที่ดิน ตำบลบ่อหิน จังหวัดตรัง ที่เดิม ประสบกับปัญหาที่ดินของรัฐทั้งในส่วนที่เป็นป่า พื้นที่สาธารณะประโยชน์ ทับซ้อนกับที่ดินที่จัดสรรให้กับประชาชน และ การทับซ้อนกับที่ดินของรัฐทำให้ชุมชนตกอยู่ในสถานะทำผิดกฎหมาย กลายเป็นปัญหาเรื้อรังกว่าสิบปี ด้วยสถานการณ์ที่บีบบังคับ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเข้าไปสนับสนุนชาวบ้านแก้ไขปัญหา เริ่มจากการร่วมกันเก็บข้อมูล ศึกษาสภาพของป่า และ การใช้ประโยชน์ จัดทำแผนที่ กำหนดระเบียบ กติกาการใช้ที่ดิน กระทั้งเกิดการผลักดันสู่กระบวนการพิจารณาข้อบัญญัติและการประกาศใช้ที่ดิน รวมั้งการจัดตั้งธนาคารที่ดิน

อย่างไรก็ตาม แนวทางที่กล่าวมาข้างต้น ยังสอดคล้องกับ ข้อเสนอของ นางสาวกัญญา สุทัศน์ และ คณะทีมวิจัย เรื่องลักษณะชุมชนเข้มแข็ง เพื่อการจัดการที่ดินทำกินที่ยั่งยืน คือ การดำเนินการภายใต้สิทธิชุมชน เพราะเรื่องที่ดินไม่ใช่แค่เรื่องที่ดินแต่เชื่อมโยงกับมิติต่างๆรอบๆชุมชน