เปิดผลวินิจฉัย3กรณี 'ผู้ตรวจการแผ่นดิน' ยื่นศาลรธน.1เรื่อง

นายรักษเกชา แฉ่ฉาย เลขาธิการสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน แถลงผลการวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดิน 3 กรณี ซึ่งจากการพิจารณาแสวงหาข้อเท็จจริงผู้ตรวจการแผ่นดินได้วินิจฉัยร่วมกันแล้ว เห็นว่า

กรณีที่ 1 พลตำรวจเอก เสรีพิศุทธ์ เตมียเวส ยื่นเรื่องร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน เมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2562 ขอให้พิจารณายื่นคำร้องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ตามมาตรา 46 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 กรณีการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 25 ปีที่ 1 ครั้งที่ 3 และการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2562 เป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 159 วรรคสอง และมาตรา 272 วรรคแรก เป็นการละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพของผู้ร้องเรียน

ผลวินิจฉัย : ผู้ตรวจการแผ่นดินไม่เสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ

โดยพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามมาตรา 272 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาล บัญญัติไว้ว่า “ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ การให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้ดำเนินการตามมาตรา 159 เว้นแต่ การพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159 วรรคหนึ่ง ให้กระทำในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา และมติที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรี ตามมาตรา 159 วรรคสาม ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา...” อันเป็นบทยกเว้นมาตรา 159 วรรคหนึ่ง และวรรคสาม แม้มิได้บัญญัติยกเว้นมาตรา 159 วรรคสอง ไว้ด้วยก็ตาม แต่มาตรา 159 วรรคสอง เป็นเพียงกำหนดหลักเกณฑ์ในการเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีต้องมีสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร เมื่อข้อเท็จจริงได้ความตามคำร้องเรียนของผู้ร้องเรียนและคำชี้แจงของผู้ถูกร้องเรียนว่า ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ผู้ถูกร้องเรียนได้จัดให้มีการเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี โดยมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอชื่อจำนวน 2 ท่าน คือ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา และนายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ และมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรับรองโดยเปิดเผยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร โดยไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่านใดเสนอรายชื่อเพิ่มเติม ผู้ถูกร้องเรียนจึงดำเนินการให้สมาชิกรัฐสภาอภิปรายและให้ความเห็นชอบต่อไป จึงเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในมาตรา 159 วรรคสอง การกระทำของผู้ถูกร้องเรียนตามที่ผู้ร้องเรียนกล่าวอ้างมานั้นเป็นไปโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว มิได้มีลักษณะเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของผู้ร้องเรียน และรับฟังไม่ได้ว่าผู้ร้องเรียนเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจึงไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์และเงื่อนไขตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 46 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ที่จะให้ผู้ตรวจการแผ่นดินยื่นคำร้องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยได้ จึงวินิจฉัยให้ยุติเรื่องร้องเรียน

กรณีที่ 2 นายศรีสุวรรณ จรรยา เลขาธิการสมาคมองค์การพิทักษ์รัฐธรรมนูญไทย และนายอัยย์ เพชรทอง เลขาธิการองค์กรปกป้องพระพุทธศาสนาเพื่อสันติภาพ ยื่นเรื่องร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน เมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2562 ขอให้พิจารณาเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ตามมาตรา 23 (1) (2) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 กรณีนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำที่เพิ่มขึ้นมาใหม่และไม่ครบถ้วนตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 161 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

ผลวินิจฉัย : ผู้ตรวจการแผ่นดินไม่เสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง

จากการพิเคราะห์ข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายแล้วมีความเห็น ดังนี้
(1) กรณีที่ผู้ร้องเรียนขอให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ นั้น พิเคราะห์แล้วเห็นว่า มาตรา 231 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกอบมาตรา 23 (1) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 ที่บัญญัติให้ผู้ตรวจการแผ่นดินอาจเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ เมื่อเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ นั้น ซึ่ง “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” หมายถึง กฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติตามกระบวนการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารก็ตาม ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนดที่ได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาแล้ว และประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่มีผลใช้บังคับเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ เมื่อการถวายสัตย์ปฏิญาณดังกล่าวเป็น “การกระทำ” มิใช่เป็น “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ตามความหมายดังที่กล่าวมาแล้วในเบื้องต้น ดังนั้น จึงไม่มีประเด็นที่จะให้ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาต่อไปว่าข้อความหรือถ้อยคำในคำกล่าวถวายสัตย์ปฏิญาณมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพื่อเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้

(2) กรณีที่ผู้ร้องเรียนขอให้ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครอง นั้น พิเคราะห์แล้วเห็นว่า มาตรา 231 (2) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกอบมาตรา 23 (2) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 ที่บัญญัติให้ผู้ตรวจการแผ่นดินอาจเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครองได้ เมื่อเห็นว่า “กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ทั้งนี้ ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง” เมื่อคำกล่าวถวายสัตย์ปฏิญาณตามคำร้องเรียนนั้น เป็นการกระทำตามกระบวนการขั้นตอนที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ จึงมิใช่เป็นการกระทำทางปกครองหรือการใช้อำนาจทางปกครอง มิได้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 197 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกอบมาตรา 9 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 (ตามแนวคำสั่งศาลปกครองสูงสุด คำร้องที่คร. 69/2562 คำสั่งที่ 111/2562 ลงวันที่ 28 พฤษภาคม 2562)

กรณีที่ 3 นายภาณุพงศ์ ชูรักษ์ ยื่นเรื่องร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2562
ขอให้พิจารณายื่นคำร้องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ตามมาตรา 46 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 กรณี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรี ถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ไม่เป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา 161 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อันเป็นการกระทำที่ละเมิดต่อสิทธิและเสรีภาพของผู้ร้องเรียน

ผลวินิจฉัย : เสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวดที่ 8 คณะรัฐมนตรี บัญญัติว่าพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคนประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน ตามมาตรา 158 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และมาตรา 161 ยังบัญญัติให้ก่อนเข้ารับหน้าที่จะต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ ด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้ “ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตาม ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ” อันเป็นบทบัญญัติที่กำหนดให้ต้องกระทำตามกระบวนการขั้นตอนเสียก่อนเข้ารับหน้าที่ ถือว่าเป็นเรื่องสำคัญ ดังนั้น นอกจากจะต้องกระทำไปตามกระบวนการขั้นตอนแล้ว ยังจะต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำที่บัญญัติไว้ในมาตราดังกล่าวให้ครบถ้วนด้วย

เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรี ผู้ถูกร้องเรียน กล่าวการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ เมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2562 ด้วยถ้อยคำที่ว่า “ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ)
ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ตลอดไป” เห็นว่า แม้ผู้ถูกร้องเรียนจะมีหนังสือชี้แจง โดยอ้างว่า ก่อนเข้ารับหน้าที่ได้ถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้ว เป็นการกระทำที่ครบถ้วนตามกระบวนการและขั้นตอน ถือว่าการถวายสัตย์ปฏิญาณก่อนเข้ารับหน้าที่ได้ปฏิบัติสำเร็จโดยสมบูรณ์ ทั้งโดยนิตินัยและพฤตินัย

ทั้งตามกฎหมายและประเพณีการปกครองและยุติลงแล้วก็ตาม แต่เมื่อคำกล่าวถวายสัตย์ปฏิญาณยังขาดถ้อยคำที่ว่า “ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ” จึงเป็นการกล่าวถ้อยคำที่ไม่ครบถ้วนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ การกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ ตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ความว่า “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้...” อันจะส่งผลให้การปฏิบัติหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญไปด้วย รวมถึงมีปัญหา

ในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของผู้ร้องเรียน อันเป็นเหตุให้ผู้ร้องเรียนได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ จึงเป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 46แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ถือได้ว่าเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของผู้ร้องเรียนที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้ ตามนัยมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

ผู้ตรวจการแผ่นดิน เห็นว่า การกระทำของผู้ถูกร้องเรียนเป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ ตามมาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อันเป็นการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของผู้ร้องเรียนที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองและคุ้มครองไว้ อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 46 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 จึงยื่นคำร้องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยต่อไป