แม่น้ำโขงที่ผันผวน และกลไกรับวิกฤต

ในระหว่างการประชุมรัฐมนตรีข้อริเริ่มลุ่มน้ำโขงตอนล่างครั้งที่12 (12th Lower Mekong Initiative Ministerial Meeting) ที่กรุงเทพฯ เมื่อต้นเดือนที่ผ่านมา ทำให้ กฤต ไกรจิตติเห็นว่า วิกฤติแม่น้ำโขงไม่ได้เป็นแค่ปัญหาระดับภูมิภาคอีกต่อไปแล้ว แต่กลายเป็นเรื่องที่ประเทศมหาอำนาจให้ความสำคัญ และเป็นพื้นที่แข่งขันทางอำนาจแห่งใหม่อย่างเปิดเผยระหว่างสองมหาอำนาจคือ จีน และสหรัฐอเมริกา

 “จากข่าวล่าสุดก็ทำให้เห็นว่า วิกฤติแม่น้ำโขงทำให้สหรัฐเข้ามามีบทบาทในการดำเนินการร่วม การเผชิญหน้ากับจีนในเรื่องการใช้, บริหารจัดการ, และการพัฒนาลุ่มแม่น้ำโขง จากที่ก่อนหน้านี้มีแค่ประเด็นทะเลจีนใต้ แม่น้ำโขงจึงไม่ใช่แค่ประเด็นระดับภูมิภาคแล้ว แต่เป็นประเด็นระดับโลก (international)” อดีตอธิบดีกฤต และอดีตเอกอัครราชทูตไทยประจำประเทศในภูมิภาค รวมทั้งเวียดนาม อินเดีย และมาเลเซียกล่าว

ความตระหนักถึงสเกลของปัญหา ยังนำไปสู่การตั้งคำถามถึงกลไกแก้ไขปัญหาที่มีอยู่ในภูมิภาค โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission) โดยผู้เชี่ยวชาญการเจรจาข้อตกลงระหว่างประเทศท่านนี้มองว่า กลไกที่มีอยู่ควรจะต้องเข้มแข็งขึ้น และประยุกต์ใช้เครื่องมือทางกฎหมายที่มีอยู่ทั้งหมดเพื่อรับมือกับปัญหา

นอกจากนี้ อาจจำเป็นที่จะต้องมีการผลักดันการบังคับใช้ข้อตกลงระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses หรือที่รู้จักกันย่อๆ ว่า UN Watercourses Convention ที่นานาชาติได้ลงนามให้สัตยบันและนำมาสู่ผลการบังคับใช้ตั้งแต่ปี 1997 เพื่อช่วยคลี่คลายปัญหาเรื่องการใช้และอนุรักษ์แม่น้ำระหว่างประทศ ที่นับวันมีแต่จะขยายตัว อันเนื่องมาจากการพัฒนาและการแผ่อิทธิพลดังกล่าว

MRC

นับตั้งแต่ต้นเดือนกรกฏาคมที่ผ่านมา ประชาชนลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่างในประเทศไทยสัมผัสได้ถึงผลกระทบที่เกิดจากระดับน้ำที่ผันผวน ไปจนกระทั่งการลดแห้งลงต่ำกว่าที่เคยบันทึก จนเกิดการตั้งคำถามอย่างหนักถึงกลไกกำกับดูแลแม่น้ำโขงในภูมิภาค หลังจากที่ได้รับการเปิดเผยว่าความผันผวนของแม่น้ำส่วนหนึ่งเกิดจากการเปิดปิดน้ำของเขื่อนที่อยู่เหนือขึ้นไป ทั้งในประเทศจีนและ สปป.ลาว

คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง หรือ MRC ถูกเรียกร้องจากภาคประชาสังคมให้แสดงบทบาทในฐานะที่เป็นเพียงองค์กรเดียวของภูมิภาคที่กำกับดูแลการใช้น้ำจากแม่น้ำโขง แม้หลายๆ ฝ่ายแทบจะไม่ได้คาดหวังอะไรกับองค์กรแล้วก็ตาม หลังจากที่เคยรับรู้ถึงบทบาทหน้าที่และผลงานที่มักเน้นไปที่การศึกษาวิจัยและเสนอแนะข้อมูล

ในมุมมองของผู้ที่มีส่วนร่วมในการเจรจาและยกร่างความตกลงว่าด้วยความร่วมมือในการพัฒนาลุ่มแม่น้ำโขง 1995  Mekong Agreement, อดีตอธิบดีกฤตมองว่า MRC ยังไม่ได้ดำเนินการในการ “กำกับดูแล” การปฎิบัติตามความตกลงในการใช้, บริหารจัดการ,  และพัฒนาแม่น้ำโขงตามสิทธิประโยชน์ของประเทศสมาชิกเท่าที่ควร จึงได้เกิดวิกฤติการแม่น้ำโขงขึ้นในขณะนี้

"การดำเนินงานของ MRC เกี่ยวข้องกับการดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในทุกมิติ จึงต้องดำเนินงานโดยความร่วมมือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างเข้มแข็งใกล้ชิด” อดีตอธิบดีกฤตกล่าว

ความตกลงว่าด้วยความร่วมมือในการพัฒนาลุ่มแม่น้ำโขง หรือ 1995 Mekong Agreement กำหนดพันธกรณีของประเทศภาคีในการดำเนินความร่วมมือในการใช้, บริหารจัดการ การอนุรักษ์ และการพัฒนาลุ่มน้ำโขงบนหลักการใช้น้ำอย่างสมเหตุสมผลและเป็นธรรม (reasonable and equitable uses of water ) ผ่านกลไกการแจ้งและประสานข้อมูล (notification) การปรึกษาหารือ (consultation) และ “การทำความตกลง” เพื่อให้ความเห็นชอบโครงการใช้น้ำที่จะมีผลกระทบร้ายแรง สำหรับการใช้น้ำเพื่อการเกษตร อุตสาหกรรม พลังงาน การเดินเรือ การประมง และการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และมีหลักการป้องกันและรับผิดชอบสำหรับความเสียหายจากโครงการใช้น้ำเพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ ดังกล่าว

อดีตอธิบดีกฤตเปิดเผยว่า ในการเจรจาทำความตกลงฯ ไทย ลาว กัมพูชา และเวียดนามได้เชิญจีนและพม่าเข้าร่วมด้วย แต่จีนไม่ร่วมเพราะกำลังสร้างเขื่อนหลายแห่งเพื่อเก็บกักน้ำสำหรับการเกษตรผลิตไฟฟ้าและการเดินเรือ จีนแจ้งว่าพร้อมที่จะให้ความร่วมมือกับประเทศริมฝั่งแม่น้ำโขงตอนล่างแม้ไม่ได้เป็นภาคีความตกลง และยืนยันว่าเขื่อนบนแม่น้ำโขงตอนบนจะช่วยลดปัญหาน้ำท่วมในหน้าน้ำและเพิ่มน้ำในหน้าแล้ง

หลังการลงนามของสี่ประเทศ MRC จึงได้ทำหนังสือเชิญให้จีนและพม่ามาเป็น Dialogue Partner  มีความร่วมมือในการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและการศึกษาดูงาน รวมทั้งการแลกเปลี่ยนข้อมูลเกี่ยวกับสภาพน้ำโดยเฉพาะในช่วงฤดูฝน (Provision of hydrological informatio on Lancang/ Mekong River in the flood season)

ต่อมา จีนได้เสนอให้มีการเจรจาทำความตกลงว่าด้วยความร่วมด้านพาณิชย์นาวีบนแม่น้ำล้านช้าง-แม่น้ำโขงกับพม่า ไทย และลาว และขอระเบิดเกาะแก่งบนแม่น้ำโขงเพื่อให้เรือสินค้าและเรือโดยสารของจีนสามารถเดินทางโดยเสรีและปลอดภัย (Agreement on Commercial Navigation on Lancang-Mekong River) ซึ่งไทยได้เสนอให้มี “ความร่วมมือในการดูแลรักษาร่องน้ำและการแลกเปลี่ยนข้อมูลเรื่องระดับน้ำ และการจัดให้มีปริมาณและระดับน้ำที่พอเพียงสำหรับการเดินเรือโดยปลอดภัยตลอดปี โดยเฉพาะในหน้าแล้ง” ซึ่งอดีตอธิบดีกฤตกล่าวว่า เป็นความตกลงที่จีนมี “พันธกรณี” ที่จะดำเนินการร่วมกับไทยและลาวซึ่งเป็นสมาชิก MRC ในเรื่องของการใช้น้ำจากแม่น้ำโขง

“เรื่องนี้ MRC จึงมีบทบาทภารกิจที่สำคัญในปรึกษาหารือระหว่างประเทศสมาชิกและกับจีนและพม่าซึ่งเป็น Dialogue Partner โดยเร่งด่วน และประเทศภาคีความตกลงเดินเรือฯ ก็ควรจัดการประชุมเพื่อจัดการกับปัญหาแม่น้ำโขงแห้งซึ่งมีสาเหตุสำคัญจากขาดการประสานงานและข้อมูลเรื่องระดับน้ำ

"และการที่จีนและลาวไม่ปล่อยน้ำจากเขื่อนพลังงานไฟฟ้าให้พอเพียงสำหรับการเดินเรือโดยปลอดภัยตลอดปีโดยเฉพาะในหน้าแล้ง เป็นการไม่ปฏิบัติตามความตกลงทั้งสองฉบับด้วย" อดีตอธิบดีกฤตกล่าว

UN Watercourses

นอกจากความตกลง Mekong Agreement ซึ่งเป็นระดับภูมิภาคที่มีอยู่ อดีตอธิบดีกฤตได้เสนอแนะเพิ่มเติมว่า ประเทศสมาชิกลุ่มน้ำโขงควรร่วมผลักดันให้ทุกประเทศเข้าเป็นรัฐภาคีของสนธิสัญญาระหว่างประเทศ UN Watercourses Convention ด้วย ทั้งนี้ เพื่อเป็นพื้นฐานในการผลักดันให้ประเทศมหาอำนาจเข้ามาอยู่ใต้กฎกติกาในเรื่องการใช้แม่น้ำระหว่างประเทศด้วยกัน

อดีตอธิบดีกฤตกล่าวว่า เคยมีการนำเสนอในที่ประชุม MRC ว่า โดยที่ Mekong Agreement ยกร่างขึ้นโดยใช้ UN Watercourses Convention เป็นพื้นฐาน ประเทศริมฝั่งแม่น้ำโขงทุกประเทศจึงควรเข้าเป็นภาคี แต่ขณะนี้มีเวียดนามเพียงประเทศเดียวที่เป็นภาคีของสนธิสัญญาฉบับนี้ 

“จีน อินเดีย และสหรัฐฯก็ยังไม่เป็นภาคีอนุสัญญานี้ แสดงให้เห็นว่าเรื่องที่จะให้ประเทศมหาอำนาจมายอมรับกฎกติกาที่จะขัดผลประโยชน์ของตนเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยากยิ่ง

“ไทย ลาว และกัมพูชาจึงควรเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาโดยเร็ว เช่นเดียวกับเวียดนามซึ่งตระหนักถึงความสำคัญของการเป็นภาคีอนุสัญญา เพราะเป็นประเทศท้ายน้ำซึ่งมีส่วนได้เสียและได้รับผลกระทบจากการใช้บริหารจัดการแม่น้ำโขงมากที่สุดประเทศหนึ่ง แล้วร่วมกันเรียกร้องให้จีนและพม่าเข้าเป็นภาคี UNWC และสมาชิก MRC ในที่สุด” อดีตอธิบดีกฤตกล่าว

Public Participation

ดร.คาร์ล มิดเดิลตัน นักวิชาการผู้ติดตามภูมิศาสตร์การเมืองของแม่น้ำโขงมาอย่างยาวนานจากศูนย์ศึกษาการพัฒนาสังคม (Center for Social Development Studies) คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า สถานการณ์ความแห้งแล้งและความผันผวนของแม่น้ำโขงปีนี้ และข้อกล่าวหาที่พุ่งตรงไปที่บทบาทของเขื่อนของจีน ทำให้รัฐบาลและสาธารณะที่เกี่ยวข้องให้ความสนใจกับความสำคัญของแม่น้ำโขงในมุมของความร่วมมือและสันติภาพมากเป็นพิเศษ

นอกจากนี้ กรอบความร่วมมือแม่โขง-ล้านช้าง ซึ่งริ่เริ่มโดยจีนเองในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา ก็ยิ่งขับเน้นบทบาทของจีนในภูมิศาสตร์การเมือง (Geo-politics) ของภูมิภาคมากยิ่งขึ้น ดร.คาร์ล กล่าว

เป็นความจริงที่ว่าหลากหลายรัฐบาลไม่ว่าจะเป็นจากญี่ปุ่น เกาหลี หรืออินเดีย ต่างก็พยายามโปรโมทความร่วมมือในระดับภูมิภาค แต่ ข้อริเริ่มลุ่มน้ำโขงตอนล่างของสหรัฐฯ (Lower Mekong Initiative) ซึ่งไม่ได้รวมจีนเข้าไว้ด้วยนี่เอง ที่ดูเหมือนจะกลายมาเป็นยุทธศาสตร์ที่ถูกตั้งใจให้มาช่วยคานอำนาจให้สมดุลย์ในภูมิภาคนี้ เมื่อพิจารณาถึงอิทธิพลทางการเมืองของสหรัฐฯ และการเผชิญหน้าอย่างเปิดเผยกับจีน ดร.คาร์ล กล่าว

ดร.คาร์ล กล่าวว่า เมื่อพิจารณาถึงกลไกในภูมิภาคที่มีอยู่อย่าง MRC, การได้ข้อมูลเกี่ยวกับสภาพน้ำจากจีนที่สมบูรณ์มากกว่านี้ รวมทั้งข้อมูลเกี่ยวกับระดับน้ำของแต่ละเขื่อนตลอดทั้งปี จะช่วยลดปัญหาและการตั้งข้อความสงสัยเกี่ยวกับเขื่อนของจีนลงไปได้มาก

ในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา ดร.คาร์ล กล่าวว่า เขาเห็นพัฒนาการการทำงานของ MRC ในการติดต่อประสานงานกับจีนเกี่ยวกับการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสภาพน้ำได้ครบถ้วนขึ้น ซึ่งงานด้านนี้ควรเป็นสิ่งที่องค์กรดำเนินการอย่างต่อเนื่องต่อไปเป็นส่วนหนึ่งของภาระกิจหลัก

ดร. คาร์ล ยังกล่าวอีกว่า มันเป็นเรื่องที่สำคัญที่ประเทศต้นน้ำอย่างจีนและประเทศปลายน้ำของแม่น้ำโขงจะช่วยกันผลักดันกฎระเบียบที่ “ชัดเจนและเป็นธรรม” (Clear and Fair) ในการใช้ประโยชน์ร่วมกันของแม่น้ำโขง-ล้านช้าง รวมทั้งการแลกเปลี่ยนข่าวสารข้อมูลเกี่ยวกับสภาพน้ำ โดยเฉพาะในช่วงหน้าแล้ง และการดำเนินการของเขื่อนจีน

ในการดำเนินการของเขื่อน สมควรที่จะให้คล้ายสภาพธรรมชาติมากที่สุดเพื่อให้ประเทศท้ายน้ำได้รักษาสมดุลย์ของระบบนิเวศและวิถีชีวิตที่ต้องพึ่งพาวงจรธรรมชาติเหล่านั้น ดร. คาร์ล แนะนำ

ที่สำคัญ กฎเกณฑ์ต่างๆ เหล่านี้ควรต้องให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมออกแบบ และเป็นที่ยอมรับของชุมชนในลุ่มน้ำ ถึงจะเป็นแนวทางที่จะช่วยแก้ปัญหาความขัดแย้งที่มีอยู่ของลุ่มน้ำได้ ดร. คาร์ล สรุป