Green Pulse l ขยะของเสียอันตรายอาเซียน

งานวิจัยล่าสุดโดยมูลนิธิบูรณะนิเวศ, การนำเข้าของเสียและผลิตภัณฑ์ใช้แล้วของประเทศ ได้เปิดเผยให้เห็นถึงความเชื่อมโยงของปัญหาในภูมิภาคอาเซียนล่าสุด เมื่อประเทศยักษ์ใหญ่อย่างจีนตัดสินใจแก้ปัญหามลพิษจากขยะของเสียอันตรายโดยปรับนโยบายรับมือครั้งใหญ่ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา

โดยเพ็ญโฉม แซ่ตั้ง หัวหน้าโครงการวิจัยนี้ได้ระบุในงานสัมนาที่จัดขึ้นในอาทิตย์นี้ว่า การนำเข้าของขยะพลาสติกในกลุ่มประเทศอาเซียน มีปฏิสัมพันธ์กับปริมาณขยะพลาสติกนำเข้าของจีนอย่างมีนัยยะ กล่าวคือ จีนเคยนำเข้าขยะพลาสติกถึง 700,000 ตัน ในช่วงต้นปี 2560 แต่หลังจากที่รัฐบาลจีนมีนโยบายแก้ปัญหามลพิษในประเทศของตน และพบว่า อุตสาหกรรมรีไซเคิลเป็นสาเหตุสำคัญอันดับต้นๆ ของปัญหามลพิษอากาศ โดยเฉพาะปัญหา PM 2.5 จีนจึงมีนโยบายห้ามนำเข้าพลาสติกและของเสียอีกหลายรายการ พร้อมกันนี้ก็ได้มีมาตรการกวดขันโรงงานรีไซเคิลภายในประเทศ ภายหลังจากที่พบว่า บริษัทที่ประกอบกิจการรีไซเคิลขยะ 751 แห่ง หรือราว 65% ทำผิดกฎหมายสิ่งแวดล้อม จีนได้ปรับเปลี่ยนนโยบายควบคุมการนำเข้าของเสียนับตั้งแต่นั้นมา

โดยในช่วงกลางปี 2560 จีนได้ประกาศห้ามนำเข้าสินค้าประเภทขยะมูลฝอย 4 ประเภท รวมทั้งขยะพลาสติก ซึ่งมีผลบังคับตั้งแต่เดือนมกราคม 2561 และต่อมาในเดือนเมษายน 2561 รัฐบาลได้สั่งห้ามนำเข้าของเสียหรือขยะมูลฝอยเพิ่มอีก 2 กลุ่ม โดยกลุ่มแรกมี 16 รายการ ได้แก่ เศษโลหะ เศษซากเรือขนาดใหญ่ ชิ้นส่วนรถยนต์ที่ถูกบีบอัด ตะกรันจากการหลอมโลหะ โลหะและเศษเครื่องใช้ไฟฟ้าสำหรับการรีไซเคิล และเศษพลาสติก ซึ่งมีผลบังคับตั้งแต่เดือนมกราคม 2562 และกลุ่มที่ 2 ห้ามนำเข้าขยะอีก 16 รายการ เช่น เศษสแตนเลส เศษไทเทเนียม เศษโลหะอื่นๆ เศษไม้ เป็นต้น ซึ่งจะมีผลตั้งแต่มกราคม 2563 เป็นต้นไป

การปรับเปลี่ยนนโยบายของจีนในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาดังกล่าว ส่งผลให้ปริมาณขยะพลาสติกในประเทศอาเซียนเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยยะ ไม่ว่าจะเป็นมาเลเซีย เวียดนาม และประเทศไทยเองที่เกิดปริมาณนำเข้าขยะพลาสติกที่เพิ่มสูงขึ้นมาก เนื่องจากมีหลายประเทศที่ส่งเข้ามายังประเทศไทย ทั้งนี้แหล่งข่าวจากต่างประเทศแห่งหนึ่งระบุว่า สหรัฐอเมริกามีการส่งออกขยะพลาสติกมาไทยสูงขึ้นราว 2000-7000 % เมื่อเปรียบเทียบตัวเลขส่งออกในช่วงเวลาเดียวกันคือ ระหว่างครึ่งปีแรกของปี 2560 และครึ่งปีแรกของปี 2561 แล้วแต่ว่าเป็นขยะพลาสติกภายใต้พิกัดศุลกากรย่อยชนิดไหน

ขยะ มาจากไหน?

เพ็ญโฉมกล่าวว่า ในประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหรัฐฯ สหภาพยุโรป จะมีระบบการคัดแยกขยะพลาสติกค่อนข้างดี แต่เมื่อคัดแยกแล้ว ต้องเข้าใจว่า อุตสาหกรรมรีไซเคิลหรือการหล่อหลอมพลาสติก เป็นอุตสาหกรรมที่มีมลพิษสูงมาก และเป็นบ่อเกิดของโรคมะเร็ง เกิดอากาศปนเปื้อน รวมถึงการนำไปสู่ภาวะการเจ็บป่วยต่าง ๆ ฉะนั้น ประเทศพัฒนาแล้วจึงไม่นิยมให้มีโรงงานรีไซเคิลพลาสติก หรือถ้ามีอยู่ จะรับแต่พลาสติกเกรดดี ส่วนพลาสติกเกรดต่ำ เธอกล่าวว่า จะถูกส่งออกมารีไซเคิลในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งหมายถึงประเทศเพื่อนบ้านที่เคยมีข่าวผลักดันกลับประเทศต้นทาง และประเทศไทยที่นำเข้ามาจำนวนมาก

จากการสำรวจของมูลนิธิบูรณะนิเวศตั้งแต่ปี 2557-2561 พบว่า สถิติการนำเข้าขยะพลาสติก (พิกัดศุลกากร 3915) ของประเทศไทยพุ่งสูงขึ้นมากและเพิ่มอย่างรวดเร็ว คือในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา มีการนำเข้าขยะพลาสติกตามพิกัดฯ ดังกล่าวสูงรวม 906,521 ตัน จาก 81 ประเทศ ในจำนวนนี้มี 3 ประเทศที่พบว่าส่งออกขยะพลาสติกมาไทยมากที่สุดคือ ญี่ปุ่น ฮ่องกง และสหรัฐอเมริกา ตามลำดับ กล่าวคือ จากญี่ปุ่น 270,174 ตัน (30%) ฮ่องกง 159,903 ตัน (18%) และสหรัฐอเมริกา 147,828 ตัน (16%) 

นอกนั้นก็มีการนำเข้าจากออสเตรเลีย จีน สเปน แคนาดา อังกฤษ นิวซีแลนด์ มาเลเซีย เกาหลีใต้ เยอรมนี และประเทศอื่นๆ

นอกจากปัญหาขยะพลาสติกจะชี้ให้เห็นถึงปัญหามลพิษจากของเสียที่ไม่ใช้แล้ว ยังมีขยะหรือของเสียจากวัตถุอันตรายที่ยังมีการขนย้ายข้ามพรมแดนเข้ามาซ้ำเติมปัญหาในภูมิภาคและประเทศไทย ผ่านจุดอ่อนในการกำกับดูแลของเครื่องมือทางกฎหมายระหว่างประเทศ อย่างอนุสัญญาบาเซล และกฎหมายในประเทศ เพ็ญโฉมสรุป

จุดอ่อนข้อกฎหมาย

เพ็ญโฉมกล่าวว่า ในการกำกับดูแลขยะหรือของเสียอันตรายข้ามพรมแดน เริ่มเกิดขึ้นหลังเหตุการณ์เรือบรรทุกขี้เถ้าเตาเผาขยะนับหมื่นตันจากสหรัฐฯ ถูกลักลอบขนไปทิ้งที่เฮติ และบางส่วนถูกทิ้งในมหาสมุทรอินเดียในช่วงปี 2529 จนทำให้เกิดผลกระทบแก่คนท้องถิ่น และยังมีการลักลอบกระทำในลักษณะเดียวกันอีกหลายครั้งจนเกิดเป็นกระแสเรียกร้องให้มีการบัญญัติอนุสัญญาควบคุมกิจกรรมเหล่านี้ คือ อนุสัญญาบาเซล ที่เริ่มมีการเปิดให้ประเทศภาคีลงนามตั้งแต่ปี 2532 แต่กลุ่มประเทศแอฟริกันกลับพบว่ามีการแก้ไขร่างอนุสัญญา เนื่องจากสหรัฐฯ คัดค้านการห้ามส่งออกของเสียไปกำจัดในประเทศอื่นทุกกรณี จึงประท้วงโดยการไม่ลงนามในอนุสัญญา แต่แยกไปบัญญัติอนุสัญญาใหม่ของกลุ่มประเทศแอฟริกันเพิ่มเติมขึ้นมาเอง โดยมีสาระสำคัญคือ ห้ามไม่ให้มีการส่งออกของเสียทุกประเภทไปยังประเทศเหล่านี้

เพ็ญโฉมกล่าวว่า แม้อนุสัญญาบาเซล จะมีเจตนารมณ์เพื่อคุ้มครองสุขภาพของคนและสิ่งแวดล้อมจากขยะของเสียอันตราย แต่กลับมีจุดอ่อนเป็นอย่างมาก เพราะยังเปิดช่องให้มีการขนย้ายขยะอันตรายเหล่านี้ไปกำจัดที่อื่นได้เพื่อใช้ซ้ำหรือรีไซเคิล แม้จะมีการพัฒนาระบบบัญชีรายชื่อแยกประเภทของเสียเอาไว้เป็น A กับ B ซึ่งหมายถึงขยะอันตรายกับไม่อันตรายก็ตาม

“อนุสัญญาบาเซล จึงเท่ากับว่า ไม่ได้คุ้มครองอะไรเลย” เพ็ญโฉมกล่าว

ข้อวิจารณ์ดังกล่าว จึงนำไปสู่การแก้ไขอนุสัญญาบาเซลที่เรียกว่า  Basel Ban Amendment,  ซึ่งเพ็ญโฉมกล่าวว่า เป็นการห้ามการส่งออกของเสียอันตรายทั้งหมด จากประเทศสมาชิกองค์กรเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ไปยังประเทศกำลังพัฒนา โดยมี 97 ประเทศให้สัตยาบันแล้ว และจะมีผลใช้บังคับในวันที่ 5 ธันวาคมที่จะถึงนี้

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังไม่ได้ลงสัตยาบันอนุสัญญาฉบับแก้ไขนี้แต่อย่างใด เพ็ญโฉมกล่าว

การส่งขยะของเสียอันตรายข้ามพรมแดนมายังประเทศไทย จึงยังดำเนินการผ่านอนุสัญญาฉบับเดิม และกฎหมายวัตถุอันตรายที่มีกรมโรงงานกำกับดูแล และถูกวิพากษ์วิจารย์ว่าสวมหมวกสองใบ ทำให้การดำเนินการกำกับดูแลไม่เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพเท่าทันปัญหา

ณ ปัจจุบัน ของเสียข้ามพรมแดนสามารถนำเข้าได้โดยได้รับอนุญาตคือ วัตถุอันตรายชนิดที่ 3 ซึ่งหมายถึงของเสียเคมีวัตถุที่รวมถึง ของเสียอันตรายตามบัญชี A 61 ชนิดและนำมันหล่อลื่น และอุปกรณือิเล็กทรอนิกส์ที่ใช้แล้ว (used EEE) 63รายการ ซึ่งรวมถึงe-waste ในขณะที่ขยะพลาสติกจะอยู่ในบัญชี B ของอนุสัญญา ซึ่งประเทศไทยกำหนดให้เป็นสินค้าควบคุมการนำเข้าตามเงื่อนไขแต่ยังอนุญาตให้นำเข้าได้

เพ็ญโฉมระบุว่า พ.ร.บ วัตถุอันตรายที่กรมโรงงานใช้กำกับขยะของเสียที่นำเข้ามาเป็นปัญหาตั้งแต่คำนิยาม เพราะไม่มีคำนิยามที่เฉพาะเจาะจงในกฎหมายสำหรับ “ของเสียอันตราย” ทำให้เกิดความอิลักอิเหลื่อในการบังคับใช้กฎหมายกับวัสดุที่พบอยู่เสมอ กฎหมายศุลกากรเองก็ยังไม่ครอบคลุมชนิดของของเสียที่นำเข้ามา และยึดโยงกับบัญชีรายชื่อตามประกาศของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำให้ของเสียอันตรายหลายชนิดเล็ดลอดเข้ามาได้อยู่ เพ็ญโฉมระบุ

ภายใต้ พ.ร.บ โรงงานที่กรมโรงงานกำกับดูแลเช่นกัน กลับพบว่า มีการให้อนุญาตที่เปิดช่องโหว่ให้มีการดำเนินกิจการหละหลวมได้ โดยเฉพาะโรงงานลำดับที่ 105 ซึ่งเป็นการคัดแยกหรือฝังกลบสิ่งปฏิกูล และโรงงานลำดับที่ 106 ที่เป็นการรีไซเคิลของเสีย อาทิ การให้ใบอนุญาตสำหนับโฉนดที่ดินทั้งแปลงที่มห้มีการการตั้งโรงงานในพื้นที่ได้โดยอาศัยการอนุญาตเดียวกัน หรือการที่โรงงานน้อยกว่า 50 แรงม้าไม่ต้องขออนุญาตเป็นโรงงาน เป็นต้น 

ทางทีมวิจัยพบว่า มีการขยายตัวของโรงงานคัดแยกและรีไซเคิลเกี่ยวกับพลาสติกประมาณ 6,000 แห่ง ซึ่งอยู่ในจ.สมุทรสาคร มากที่สุด กว่า 1,000 แห่ง รองลงมาคือ จ.สมุทรปราการ กว่า 800 แห่ง โดยการขยายตัวทั้งทางด้านตะวันออกและตะวันตกไปสู่จังหวัดใหม่ๆ อาทิ เพชรบุรี ฉะเชิงเทรา

ข้อเสนอเชิงนโยบาย

ทางทีมวิจัยจึงสรุปว่า มาตรการทางกฎหมายที่มีอยู่ทั้งในและต่างประเทศจึงค่อนข้างอ่อนแอไม่มีการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพพอที่จะรับมือกับปัญหาที่กำลังเกิดขึ้น ทางทีมวิจัยได้เสนอให้ยกระดับอุตสาหกรรมรีไซเคิลให้เป็นอุตสาหกรรมอันตรายที่มีมาตรการกำกับดูแลที่เข้มงวดและโปร่งใสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ กาปรรับปรุงกฎหมายวัตถุอันตรายและประเทศไทยควรลงสัตยาบันอนุสัญญาบาเซลฉบับแก้ไข เพ็ญโฉมกล่าว

นักวิชาการจากสถาบันวิจัยสภาวะแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ดร.สุจิตรา วาสนาดำรงดี กล่าวว่า ปัญหาการจัดการขยะของเสียอันตรายในวันนี้ เป็นเรื่องที่พูดยากมากเพราะอำนาจรวมศูนย์อยู่ที่บางหน่วยงานคือกรมโรงงานและกรมศุลกากรเป็นหลัก เธอกล่าวว่า การจัดการขยะเหล่านี้เป็นปัญหาที่เรื้อรังมามากแล้ว เพราะระบบกระบวนการอนุญาตและการตรวจสอบไม่เข้มแข็งมากพอจนชาวบ้านต้องออกมารียกร้องเองเรื่อยๆ ซึ่งเมื่อเทียบกับประเทศ Asean อื่นๆที่เคยศึกษา จะพบว่ามีการคานอำนาจกันโดยระบบควบคุมมลพิษต้องแยกอยู่กับหน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อม แต่ประเทศเวลานี้ กรมโรงงานสวมหมวก 2 ใบคือทั้งส่งเสริมและกำกับ 

ดร. สุจิตราแนะนำว่า มลพิษจากอุตสาหกรรมลักษณะนี้ต้องเปิดให้หลายภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วม เพราะอนุญาตไปแล้วการกำกับ การมอนิเตอร์ และการบังคับใช้กฎหมายกับผู้ฝ่าฝืนไม่เข้มข้น “เป็นจุดอ่อนที่จำเป็นต้องปฏิรูป” ดร.สุจิตรากล่าว