คทช. สู่ชีวิตและป่าไม้ที่ยั่งยืน?

บัวใส กันธะดา แห่งตำบลแม่ทา อำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ ก็ไม่ต่างจากเกษตรกรทั่วไปที่มีหนี้สินล้นตัว แม้จะพยายามทำเกษตรเพื่อปลดหนี้เท่าไหร่ก็ตาม ตราบใดที่ยังอยู่ในวังวนของการทำเกษตรพืชเชิงเดี่ยว

บัวใส มีสวนอยู่ประมาณ 7 ไร่ ที่สืบทอดมาจากครอบครัว เธอทำการเกษตรเหมือนที่ครอบครัวเธอทำมา คือทำสวนลำไยที่ต้องพึ่งพาสารเคมีเป็นหลัก

จากหลักพันจนถึงหลักหมื่นและหลายหมื่น บัวใสตกเป็นหนี้จากสวนลำใยโดยไม่รู้ตัวและยากที่จะหลุดออกจากวงจรหนี้จำนวนดังกล่าว

ความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นในปี 2545 เมื่อบัวใสตัดสินใจปรับเปลี่ยนจากการทำเกษตรพืชเชิงเดี่ยวมาเป็นการทำเกษตรแบบผสมผสานและปลูกผักอินทรีย์ หลังจากที่ได้รับคำแนะนำจากคนที่ทำสำเร็จในหมู่บ้านเดียวกัน

ในเวลา เพียง 4 ปี จากปี 2545 ที่ยังเป็นหนี้เป็นจำนวนหลายหมื่น บัวใสเริ่มปลดหนี้ได้ และตั้งแต่ปี 2548 เป็นต้นมา รายได้ของบัวใสเริ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องจนถึงหลักแสน

435,208 บาท คือรายได้ประจำปี 2561 ของบัวใส และมีแนวโน้มว่าเธอจะได้เห็นตัวเลขรายได้ที่เพิ่มขึ้นอีกในปีนี้

จากที่เคยเป็นหนี้ รายได้ของบัวใสกลับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และมันขยับสูงขึ้นเป็นพิเศษ ในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา หลังจากที่ได้รับมอบสิทธิการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่ถูกประกาศเป็นป่าสงวนในหมู่บ้านภายใต้โครงการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชน หรือ คทช. ที่แรกเริ่มต้องการแก้ปัญหาผู้ไร้ที่ทำกินและการบุกรุกที่รัฐก่อนพัฒนามาสู่การแก้ปัญหาคนอยู่กับป่าทุกประเภทของรัฐบาลในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา

“แต่ก่อนมันเป็นที่ป่า และถูกอุทยานฯประกาศทับอีก ก็ทั้งตำบล เราก็ไม่ค่อยมั่นใจเรื่องทำกิน” บัวใสกล่าวถึงที่มาที่ไปของที่ดินของเธอ “ตอนนี้มันเป็น ‘โฉนดเขียว’ คทช. นายกฯ มามอบให้ ก็สร้างความมั่นใจให้เราอีกนิด”

คทช.กับความท้าทาย

ความสำเร็จที่กำลังเกิดขึ้นกับบัวใสและอีกหลายครอบครัวในชุมชนแม่ทาซึ่งเป็นพื้นที่นำร่องแรกๆ ของ โครงการ คทช. กำลังสร้างความท้าทายต่อโครงการที่ได้ชื่อว่าเป็นการปรับเปลี่ยนนโยบายครั้งใหญ่ในการแก้ปัญหาคนอยู่กับป่าของรัฐบาลที่เรียกกันทั่วไปว่า คทช.นี้

จากโครงการนำร่องในปี 2558, รัฐบาลภายใต้การนำของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ดำริให้มีการแก้ไขปัญหาคนอยู่กับป่าที่เรื้อรังมานานนับสิบๆปี โดยการทำให้การอยู่อาศัยในที่ดินของรัฐถูกกฎหมายเป็นครั้งแรก ต่างไปจากมติคณะรัฐมนตรี 30 มิถุนายน 2541  ที่แม้จะมีความพยายามทำให้ถูกกฎหมาย แต่มีความล่าช้าในการสอบสวนพิสูจน์สิทธิในที่ดิน ส่วนหนึ่งเนื่องมาจากยังไม่มีกฎระเบียบรองรับที่ชัดเจน โดยเฉพาะในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ที่มีกฎหมายอุทยานฯ คุ้มครองพื้นที่อย่างเข้มข้น

นอกเหนือจากการทำให้ถูกกฎหมายแล้ว, คทช. ยังมาพร้อมกับแนวคิดการจัดการที่ดินแบบแปลงรวมและการกำหนดสิทธิในที่ดินในรูปแบบของการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์อย่างถูกกฎหมาย แต่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน เพื่อป้องกันปัญหาที่ดินเปลี่ยนมือ ซึ่งเป็นหนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทำให้ปัญหาวนเวียนไม่รู้จบ

และที่สำคัญคือ มีการจัดการการใช้ประโยชน์พื้นที่ที่มีลักษณะแตกต่างกันออกไปตามสภาพของพื้นที่ ซึ่งกำลังเป็นความท้าทายใหม่ของ คทช. หลังจากที่การดำเนินการด้านการจัดที่ดินได้ดำเนินมาอย่างจริงจังครบรอบปี หลังจากที่กรอบการดำเนินงานซึ่งผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนพฤศจิกายน ปี 2561 และกลายเป็นนโยบายที่สำคัญของรัฐบาลอีกนโยบายหนึ่งในการจัดการปัญหาคนอยู่กับป่าและการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐ

ภายใต้แนวคิด คทช. ประชาชนที่อาศัยในที่ดินของรัฐถูกแบ่งออกเป็น 5 กลุ่มหลักๆ ได้แก่ กลุ่มคนที่อยู่มาก่อน มติ ครม.2541 ในพื้นที่ป่าสงวนลุ่มน้ำ ชั้น 3,4,5, กลุ่มคนที่อยู่มาหลัง มติ ครม.2541 ในพื้นที่ป่าสงวนลุ่มน้ำ ชั้น 3,4,5, กลุ่มคนที่อยู่มาก่อนและหลัง มติ ครม. 2541 ในพื้นที่ป่าสงวนลุ่มน้ำชั้น 1 และ2 ที่มีความอ่อนไหวทางนิเวศสูงกว่า, กลุ่มคนที่อยู่มาก่อนและหลัง มติ ครม. 2541 ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์, และกลุ่มคนที่อยู่ในพื้นที่ป่าชายเลนและที่ดินรัฐอื่นๆ

ทั้งหมดนี้ ได้รับการอนุญาตให้อาศัยอยู่ในพื้นที่ต่อไป โดยผ่านการจัดการการใช้ประโยชน์พื้นที่ในรูปแบบที่แตกต่างกันออกไปตามเงื่อนไขสภาพพื้นที่ โดยพื้นที่ที่มีความคืบหน้าในการดำเนินงานในเวลานี้มากที่สุดคือ พื้นที่ป่าสงวนลุ่มน้ำชั้น3,4,5 ซึ่งได้ดำเนินการจัดที่ดินไปแล้วประมาณล้านกว่าไร่

อรรถพล เจริญชันษา อธิบดีกรมป่าไม้ กล่าวว่า รัฐมีแนวคิดในการแก้ไขปัญหาคนอยู่กับป่ามาเป็นเวลานาน โดยเฉพาะ มติ ครม. 2541 ที่เป็นความพยายามที่จะสอบสวนพิสูจน์สิทธิของประชาชนที่อยู่อาศัยและทำกินในป่า

อย่างไรก็ตาม มติ ครม, 2541 ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะไม่สามารถดำเนินการไอย่างจริงจัง ทั้งนี้ เนื่องจากไม่มีกฎระเบียบที่รองรับอย่างชัดเจน

อธิบดีกรมป่าไม้กล่าวว่า หลักการแนวคิดของ คทช. โดยแท้จริงแล้ว ไม่ได้มีความแตกต่างจาก มติ ครม. 2541 หากแต่เดินมาได้ไกลกว่า โดยเฉพาะ การทำให้ถูกกฎหมาย และมีการจัดการพัฒนาการใช้ประโยชน์พื้นที่ ที่ทำให้การแก้ไขปัญหาที่สะสมมาช้านานต่างไปจากอดีต

“ถ้าเราดูจากการออกแบบที่กำลังเกิดขึ้น จะเห็นได้ว่า มันตอบโจทย์ได้ดีที่สุดแล้ว ประชาชนได้ที่ทำประโยชน์ มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ส่วนเราต้องการให้เขาอยู่ที่เดิม ไม่ขยายไปอีก แล้วก็สามารถเข้าไปช่วยเหลือให้เขาได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินให้คุ้มค่ามากที่สุด ในขณะที่การอยู่อาศัยก็ไม่สร้างผลกระทบกับป่า มันเป็นจุดกึ่งกลางที่ทุกคนยอมรับได้” อธิบดีอรรถพลกล่าว

ตัวเลขจากกรมป่าไม้ระบุว่า มีประชาชนที่อยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 3,4,5 ราว 3.9 ล้านไร่ ก่อนพบว่ามีอีก 3.7 ล้านไร่ที่เข้ามาอาศัยในพื้นที่เหล่านี้หลัง มติ ครม. 2541 ในช่วงปี 2545-2557, รวมเป็น 7.6 ล้านไร่

นอกจากนี้ ยังมีประชาชนที่อยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 และ 2 อีกราว 2.1 ล้านไร่ และมีอีก 2.8 ล้านไร่ที่เข้ามาอาศัยในพื้นที่เหล่านี้หลัง มติ ครม. 2541 ในช่วงปี 2545-2557, รวมเป็น 4.9 ล้านไร่

ในขณะเดียวกัน ข้อมูลของกรมอุทยานฯ พบว่า มีประประชาชนที่อยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ที่เป็นเขตอุทยานฯ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า รวมทั้ง เขตห้ามล่าฯ ต่างๆ อีกราว 4.2-4.9 ล้านไร่

นายอรรพลกล่าวว่า แม้จะมีประชาชนจำนวนมากที่อาศัยและทำกินอยู่ในพื้นที่ดังกล่าว และงานจัดที่ดินอาจจะมีปัญหาอุปสรรคอยู่บ้าง แต่ก็มีความคืบหน้าในการดำเนินการ เนื่องจากมีระเบียบหลักเกณฑ์รองรับแล้ว ความท้าทายที่สำคัญจากนี้ คือ ทำอย่างไรให้ประชาชนเหล่านี้สามารถมีชีวิตอยู่ได้อย่างมีคุณภาพในที่ดินที่ได้รับการจัดสรรสิทธิการใช้ประโยชน์ ซึ่งจะเป็นกุญแจสำคัญของการแก้ปัญหาคนอยู่กับป่าอย่างยั่งยืน

ในการดำเนินการภายใต้กรอบใหญ่ของ คทช. หน่วยงานที่รับผิดชอบที่ดินแต่ละประเภทจะไปดำเนินการจัดที่ดินผ่านคณะอนุกรรมการจัดที่ดิน ก่อนจะมีการจัดคนให้อยู่อาศัยในพื้นที่ ซึ่งมีกระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานหลัก สุดท้ายจะเป็นงานด้านการใช้ประโยชน์พื้นที่และการส่งเสริมอาชีพ ซึ่งเป็นจุดท้าทายของความสำเร็จของ คทช. ท่ามกลางคำถามถึงกรอบคิดที่ยังมาจากภาครัฐเป็นหลัก และอาจทำให้ไม่เข้ากับบริบทของพื้นที่ที่มีความแตกต่างกันไปตามแต่ละท้องถิ่น ในขณะที่รัฐเองได้ตระหนักถึงประเด็นดังกล่าว และพยายามเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการออกแบบและควบคุมดูแลกติการ่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นกรมป่าไม้หรือกรมอุทยานฯ

“มันก็เป็นความท้าทายอย่างสูง จะทำให้ทุกคนเป็นอย่างป้าบัวใสได้คงไม่ใช่เรื่องง่าย แต่เราเชื่อว่าถ้าเขามีความมั่นใจในที่ดินขึ้น เขาก็น่าจะทำได้ ซึ่งมันก็อยู่ที่การสนับสนุนของรัฐ เอกชน และฝ่ายที่เกี่ยวข้อง แล้วก็ตัวเขาเองด้วย” นายอรรถพลกล่าว

คำถาม

กนกศักดิ์ ดวงแก้วเรือน นายก อบต. แม่ทา กล่าว่า แนวคิด คทช. ใกล้เคียงกับแนวคิดการจัดการคนอยู่ร่วมกับป่าของชาวบ้านในภาคเหนือจำนวนไม่น้อย โดยเฉพาะหลักการให้สิทธิชุมชนรวม ไม่อิงฐานปัจเจกอีกต่อไป เพราะเป็นปัญหาที่เรียนรู้ร่วมกันแล้วว่า ไม่สามารถช่วยหยุดยั้งการสูญเสียที่ดินและการบุกรุกป่าได้

การให้สิทธิชาวบ้านและชุมชนได้อาศัยอยู่กับป่าชั่วระยะเวลาหนึ่ง กนกศักดิ์กล่าวว่า ก็เพียงพอแล้วเพราะช่วยทำให้เกิดความมั่นคงในที่ดินและมั่นใจที่จะทำกินต่อไปในชีวิต

ในขณะเดียวกัน กนกศักดิ์เชื่อว่า แนวคิด คทช. นี้จะตอบโจทย์ของรัฐที่ไม่ต้องการเห็นคนบุกรุกป่าอีกต่อไปได้ หากมีการสร้างเงื่อนไขและการออกแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินให้ดี

ความท้าทายของแนวคิดและการดำเนินการจัดที่ดินตามแนวทางของ คทช.ในมุมมองของกนกศักดิ์ อยู่ที่การกระจายอำนาจให้ชุมชนได้มีโอกาสบริหารจัดการร่วมกับรัฐจริงๆ ซึ่งจะเป็นจุดที่จะช่วยเสริมการกำกับดูแลการดำเนินการ คทช. ในพื้นที่ให้มีความรัดกุมยิ่งขึ้น เพราะชุมชนจะรู้จักกันดีโดยพื้นฐาน, กนกศักดิ์กล่าว

"อำนาจในการจัดการพื้นที่ คทช. จริงๆ ก็ยังอยู่ที่เจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งมักก็ไม่ค่อยกล้าตัดสินใจ แล้วก็ไปตามขั้นตอนราชการ ซึ่งจริงๆ เราสามารถกระจายอำนาจการตัดสินใจหรือดำเนินการตรงนี้ให้ชุมชนช่วยจัดการได้

"ไม่ได้บอกว่าต้องให้ชุมชนทั้งหมด แต่เราสามารถให้เขาทำได้ แล้วเรา(รัฐ) ก็ดูแลเรื่องที่สำคัญๆ เช่นการออกฎเกณฑ์หรือกฎระเบียบอะไรไป อย่างแปลงรวมที่มอบให้ชุมชน ตอนนี้มันก็เหมือนยังไม่ได้มอบให้ชุมชนจริงๆ ความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วม ต้องช่วยกันดูแลรับผิดชอบก็ไม่เกิด กลไกที่จะมารองรับตรงนี้จริงก็ยังไม่มี ประเด็นของ คทช. ตอนนี้มันมาอยู่ที่นี่แหละว่า มันยังไม่ถึงชุมชนจริงๆ อย่างที่เราคาดหวัง” กนกศักดิ์ กล่าว

นอกจากนี้ ยังมีคำถามถึงความเป็นพลวัตรของที่ดินที่อาจกลายมาเป็นความท้าทายอย่างยิ่งยวดในอนาคต โดยประเด็นดังกล่าว ผู้ช่วยศาสตราจารย์อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ อาจารย์พิเศษคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยและผู้เชี่ยวชาญด้านที่ดินที่เคยเป็นกรรมการด้านนโยบายที่ดินของรัฐในหลายคณะได้ตั้งข้อสังเกตว่า คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) กำลังมุ่งแก้ปัญหาความยากจนเป็นหลัก และทำให้งานหลักของคทช.ถูกเน้นลงมาที่งานจัดที่ดิน ซึ่งทำให้เกิดคำถามว่า ภายใต้กรอบคิดการแก้ไขปัญหาที่ไม่ต่างจากที่ผ่านมา แม้จะมีรายละเอียดที่ต่างกัน จะเป็นเพียงการชะลอปัญหาความยากจนคนไร้ที่ทำกินและการบุกรุกที่ของรัฐต่อไปเหมือนเดิมหรือไม่

ทั้งนี้ เนื่องจากที่ดินและสังคมมีพลวัตรและการเปลี่ยนแปลง ที่จะกลายมาเป็นความท้าทายต่อความพยายามแก้ปัญหาดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของการใช้ประโยชน์ที่ดิน

ผศ.อิทธิพลกล่าวว่า เป็นเรื่องที่จำเป็นที่จะต้องมาพูดคุยกันอย่างจริงจังถึงทิศทางหรือยุทธศาสตร์การบริหารจัดการที่ดินของทั้งประเทศในอนาคตในอีก 20 หรือ 30 ปีข้างหน้าที่ดูเหมือนจะขาดหายไปหลังจากที่รัฐพยายามทุ่มเทแก้ปัญหาที่มีผ่านงานจัดที่ดินเป็นหลักในเวลานี้

“ผมก็อยากถามว่าจะจัดแบบนี้ไปอีกนานเท่าไหร่ แล้วอีก 40-50 ปีข้างหน้าจะเป็นยังไง คนเหล่านี้ ปีแรกๆ เค้าก็คงโอเค แล้วอีก 10 ปี เค้าจะใช้ที่แบบเดิม? สังคมจะไม่พัฒนา? จริงๆ เรามี ส.ป.ก. เป็นตัวอย่างที่ดี แต่เราก็กำลังทำแบบเดียวกัน ซึ่งจริงๆ เป็นเรื่องที่ต้องมาคิดต่อละว่าจะยังไง

"เราจำเป็นที่จะต้องมาพูดคุยกันแล้ว ว่าที่ดินที่เรามีอย่างจำกัดนี้มันจะออกมาในรูปแบบไหน จะใช้ประโยชน์ยังไง สิทธิจะเป็นยังไง ซึ่งเรายังไม่ได้คุย, ยุทธศาสตร์หรือนโยบายการใช้ที่ดินของประเทศ,” ผศ.อิทธิพล, ผู้ประสานงาน ศูนย์ประสานการศึกษานโยบายที่ดิน สกสว. กล่าว

ความเหลื่อมล้ำที่ถูกซ้ำเติม : บทวิเคราะห์ข้อกฎหมาย ส.ป.ก.

ส.ป.ก.ความเหลื่อมล้ำเรื้อรัง?