ไทยจะทำอย่างไร? ในความเหลื่อมล้ำ 2020

บทความนี้ตีพิมพ์เมื่อวันที่ 16 มกราคม 2563 และ 2 กุมภาพันธ์ 2563 เขียนโดย สมชัย จิตสุชน คอลัมน์ วาระทีดีอาร์ไอ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ

• ความเหลื่อมล้ำ 2020 : เรารู้อะไร เราควรรู้อะไร?

เป็นที่น่าดีใจว่าในระยะหลายปีหลังมีการพูดถึงความเหลื่อมล้ำมากขึ้นทั้งในประเทศไทยและนานาประเทศ

น่าดีใจเพราะว่าความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาทั้งในตัวเองเพราะขัดกับหลักการพื้นฐานว่าทุกคนควรมีโอกาสชีวิตที่เท่าเทียมกัน และยังเป็นรากเหง้าของอีกหลากปัญหาตั้งแต่ปัญหาระดับโครงสร้าง เช่น ความไม่มีเสถียรภาพทางสังคมและการเมือง ประชาธิปไตยไร้คุณภาพ หรือปัญหาที่ใกล้ตัวเช่นการขายบริการทางเพศ อาชญากรรม เป็นต้น

ความตื่นตัวในเรื่องนี้นำไปสู่การถกเถียงถึงแนวทางในการแก้ปัญหาที่มีมุมมองหลากหลายกว่าในอดีต ไม่ว่าจะเป็นการเพ่งความสนใจไปที่การกระจุกตัวของทุนในมือคนส่วนน้อยนิด ที่บางทีเรียกว่า the top 1% รวมทั้งผลต่อเนื่องมาถึงโครงสร้างอำนาจการเมือง การกำหนดนโยบาย เป็นต้น

เพื่อเป็นการต้อนรับปี 2020 ผมขอเรียบเรียงเรื่องราวความเหลื่อมล้ำของไทย ทั้งสรุปว่าเรารู้อะไรบ้างเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำในไทย และเรื่องที่เราควรรู้แต่อาจยังรู้ไม่มากนัก หรือรู้เฉพาะในวงแคบของผู้ที่ติดตามเรื่องนี้อย่างใกล้ชิด รวมถึงดูว่าประเทศไทยได้ทำอะไรไปบ้างแล้วเกี่ยวกับปัญหาความเหลื่อมล้ำ และเรื่องที่เราควรทำ แต่ยังไม่ได้ทำ

มีเรื่อง ‘เก่าๆ’ ที่เรารู้ดีพอแล้วเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำ เช่น มีความแตกต่างระหว่างเมืองและชนบท ระหว่างภูมิภาค ระหว่างกรุงเทพหัวเมืองใหญ่ และเมืองรอง มีคน ‘ชายขอบ’ ทั้งในแง่ภูมิศาสตร์เช่น ตามตะเข็บชายแดน บนยอดเขาสูงที่คมนาคมเข้าถึงยาก และในแง่สังคมซึ่งหมายถึงกลุ่มคนที่มีสถานะทางสังคมด้อยกว่าคนทั่วไป เช่นคนไร้รัฐ แรงงานต่างด้าว คนขายบริการทางเพศ บุคคลที่มีความหลากหลายทางเพศ

ส่วนสาเหตุของความเหลื่อมล้ำที่มีการพูดกันมากแล้วเช่น คนไม่เท่าเทียมกันเพราะเกิดมาในครอบครัวต่างฐานะกันมาก หรือความไม่เท่าเทียมกันในเรื่องอื่น ๆ เช่นระดับการศึกษาสูงสุดหรือคุณภาพการศึกษาที่ได้รับกรณีเรียนเท่ากัน การเข้าถึงความรู้นอกห้องเรียนและแหล่งทุน การได้รับความยุติธรรมตามกฎหมาย เครือข่ายคนรู้จักที่สามารถช่วยเหลือเกื้อกูลในเรื่องต่างๆ ทั้งเรื่องการทำมาหากินหรือการวิ่งเต้นเป็นต้น เรื่องเหล่านี้มีการศึกษาและพูดถึงมานาน รวมทั้งมีการเสนอทางออกในแต่ละเรื่องไว้หลากหลาย ซึ่งส่วนใหญ่ยังไม่ได้นำไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำอย่างมีนัยสำคัญ จนหลายคนเริ่มถอดใจว่าหรือเราจะถึงทางตันในการแก้ปัญหาที่ใหญ่หลวงนี้

การที่เรื่องที่เรารู้ข้างต้นไม่ช่วยนำไปสู่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ อาจแสดงว่ามีเรื่องอื่นที่เราควรรู้เพิ่มขึ้น หรือในเรื่องเดิมๆ นั้น มีแง่มุมอื่นที่ต่างไปจากที่คุ้นเคยกันที่เรายังไม่รู้ ถ้าเช่นนั้นอะไรเล่าคือสิ่งที่เราควรรู้เพิ่มขึ้นเพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้ดียิ่งขึ้น

ไทยติดอันดับ 10 ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งมากที่สุดในโลก ความ ‘พิเศษ’ นี้ชวนสงสัยว่าระบบเศรษฐกิจการเมืองของเราน่าจะเอื้อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ

ผมคิดว่ามีสิ่งที่เราควรรู้เพิ่มขึ้น 6 ประการ ประการแรก ไทยติดอันดับ 10 ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งมากที่สุดในโลก ความ ‘พิเศษ’ นี้ชวนสงสัยว่าระบบเศรษฐกิจการเมืองของเราน่าจะเอื้อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ ตัวอย่างเช่น มีงานวิจัยพบว่าการแข่งขันในภาคเอกชนของเราลดลง อำนาจทางธุรกิจกระจุกตัวมากขึ้น การคอร์รับชันแพร่หลายขึ้นและทำได้ง่ายขึ้นโดยเฉพาะในกลุ่มผู้มีฐานะทางเศรษฐกิจสูงกว่าคนทั่วไป ประโยชน์ที่ได้โดยมิชอบนี้ยิ่งเพิ่มความเหลื่อมล้ำให้สูงขึ้น

ประการที่ 2 แม้ช่องว่างของระดับการศึกษาและการเข้าถึงบริการสาธารณสุขจะลดลง แต่เป็นการลดลงในระดับ ‘พื้นฐาน’ ในขณะที่ความแตกต่างในระดับที่สูงกว่าขั้นพื้นฐานมีแนวโน้มถ่างตัวขึ้น เช่นลูกคนรวยมีโอกาสเรียนจบมหาวิทยาลัยชั้นดีมากกว่า มีทักษะระดับสูงมากกว่า คนรวยได้รับบริการสุขภาพระดับพรีเมียมมากขึ้น อายุยืนมากขึ้น เป็นต้น สอดคล้องกับหลักฐานหลายประการที่บ่งชี้ว่าความเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้นระหว่างคนรวยมาก ๆ กับคนชั้นกลาง/คนจน

ประการที่ 3 ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีที่กำลังป่วนโลก (disruptive technology) น่าจะทำให้ความเหลื่อมล้ำมากขึ้น

ประการที่ 4 มีความเป็นไปได้ที่ประเทศไทยจะเริ่มมี ‘คนจนดักดาน’ ในระดับไม่น้อยกว่า 10% ของประชากร เห็นได้ที่สัดส่วนคนจนเพิ่มขึ้นในห้วงปี 2558-2561 แม้เศรษฐกิจจะขยายตัวเกินร้อยละ 3 ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่เคยเกิดขึ้นกับเศรษฐกิจไทย

ประการที่ 5  คนส่วนใหญ่ไม่ทราบว่าประเทศที่ได้ชื่อว่ามีความเหลื่อมล้ำน้อยโดยเฉพาะในแถบยุโรปนั้นสาเหตุหลักเป็นเพราะภาครัฐจัดสรรสวัสดิการให้ประชาชนของเขาอย่างเท่าเทียมกันในลักษณะถ้วนหน้า โดยถือว่าเป็นสิทธิ์ไม่ใช่การสงเคราะห์ ไม่ว่าจะเป็นการให้เรียนฟรีกับทุกคนอย่างแท้จริงจนถึงระดับสูงเช่นอย่างน้อยมัธยมศึกษาในทุกโรงเรียนซึ่งมีคุณภาพใกล้เคียงกันทั่วประเทศ ให้หลักประกันสังคมอย่างทั่วถึงไม่ว่าจะเป็นกรณีเจ็บป่วย ว่างงาน ทุพลภาพ และในหลายประเทศทำร่วมกับการส่งเสริมให้ประชาชนมีทักษะการทำงานและการประกอบธุรกิจระดับสูง สองเรื่องนี้เกื้อกูลกัน เพราะการดูแลประชาชนอย่างดีจนเขาไม่กังวลความเสี่ยงอื่นในชีวิตทำให้ผู้ประกอบการเหลือเพียงความเสี่ยงจากการดำเนินธุรกิจเท่านั้นที่ต้องกังวล เป็นวิธีส่งเสริม SME ที่ดีกว่ามาตรการอื่นเกิดผลดีสองต่อคือระบบสวัสดิการมีความยั่งยืนทางการเงินและประเทศแข่งขันได้

ประการที่ 6  มีงานวิจัยจำนวนไม่น้อยที่ระบุว่าการ ‘ขาดเงิน’ ไม่ใช่เป็นเพียงนิยามของความยากจนเท่านั้น แต่เป็นข้อจำกัดที่สำคัญในตัวเองด้วยกล่าวคือถ้าคนจนได้รับการจัดสรรเงินหรือทรัพยากรในรูปแบบที่เหมาะสม คนจนจะใช้เงินดังกล่าวไปปลด ‘ข้อจำกัด’ ของการหลุดพ้นความจนไม่ว่าจะเป็นการขาดการศึกษาหรือทักษะ การไม่กล้าลงทุนเนื่องจากรายได้ไม่สม่ำเสมอ เป็นต้น

• ความเหลื่อมล้ำ 2020 : เราทำอะไร เราควรทำอะไร?

ขณะที่เรื่องที่เรา (หมายถึงสังคมไทย ไม่ใช่เพียงรัฐไทย) ควรทำแต่ยังไม่ได้ทำหรือทำไม่ได้ดี 10 ประการ ประกอบด้วย 

1.ทุกนโยบายสำคัญของรัฐบาลต้องคำนึงถึงมิติความเหลื่อมล้ำเสมอ เราจะใช้แนวคิดเดิมว่าทำให้เศรษฐกิจขยายตัวแล้วทุกอย่างจะดีเองไม่ได้ การที่สัดส่วนคนจนเพิ่มขึ้นในปี พ.ศ.2559 และ 2561 ทั้งที่เศรษฐกิจขยายตัวดีในสองปีนั้นเป็นเสมือน "นาฬิกาปลุก" ที่ปลุกให้เราตื่นจากความเชื่อนี้ ตัวอย่างในปัจจุบันคือเมื่อต้องการเร่งพัฒนาพื้นที่อีอีซีก็ต้องดูผลกระทบทางสังคมและต่อความเหลื่อมล้ำด้วย ทั้งความเหลื่อมล้ำในพื้นที่ และความเหลื่อมล้ำข้ามพื้นที่ และแม้นโยบายที่ดูเหมือนจะช่วยคนจนและน่าจะลดความเหลื่อมล้ำเช่นโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ก็ต้องศึกษาอย่างจริงจังว่าลดความเหลื่อมล้ำจริงหรือไม่ หลักฐานจากการสำรวจที่พบว่ามี "คนจนตัวจริง" ที่ไม่มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐคิดเป็นถึงร้อยละ 64 ของคนจน ก็ต้องนำมาใช้เพื่อปรับปรุงโครงการให้ดีขึ้น

2.ต้องแบ่งหน้าที่ระหว่างภาครัฐและเอกชนให้ดี ตอนที่แล้วที่ผมบอกว่าประเทศที่เหลื่อมล้ำน้อยเป็นเพราะนโยบายด้านสวัสดิการเป็นไปอย่างทั่วถึง ถ้วนหน้า และเพียงพอ ซึ่งแน่นอนว่าต้องใช้งบประมาณมากและยากที่เราจะไปถึงจุดนั้นได้ในเร็ววัน สิ่งที่เราทำได้ตอนนี้คือลดบทบาทในภาคการผลิตของรัฐบาลเน้นเอื้อให้เอกชนเป็นหัวจักรแทนด้วยการยกเลิกกฎระเบียบที่มากมายและเป็นปัญหาในการทำธุรกิจ ลดขนาดรัฐวิสาหกิจแทนที่จะเพิ่มเช่นในระยะหลังใช้แนวทาง PPP สำหรับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน เช่นนี้จะช่วยให้รัฐเหลืองบประมาณด้านสังคมมากขึ้นนโยบายหาเสียงของหลายพรรคร่วมรัฐบาลปัจจุบันจะได้ทำได้เสียที เช่นมารดาประชารัฐ เกิดปั๊บรับแสน

3.กระจายอำนาจการเมืองและอำนาจการคลังออกจากส่วนกลาง พร้อมทั้งยกระดับธรรมาภิบาลของการบริหารภาครัฐ (ภาคการเมืองและภาคราชการ) ทั้งในส่วนกลางและภูมิภาค ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย แนวทางนี้จะทำให้นโยบายภาครัฐมีส่วนลดความเหลื่อมล้ำได้ดีขึ้น

4.ยกเครื่องความสามารถในการควบคุมการผูกขาด ถึงแม้จะมีกฎหมายการแข่งขันทางการค้าใหม่แล้ว แต่การบังคับใช้กฎหมายต้องเห็นผลสัมฤทธิ์มากกว่าปัจจุบัน

5.ลดช่องว่างคุณภาพการศึกษา โดยลูกคนรวยต้องไม่ล้ำหน้าเกินลูกคนชั้นกลางล่างหรือรากหญ้าจนยากรับได้เช่นปัจจุบัน เริ่มตั้งแต่การดูแลและพัฒนาเด็กปฐมวัยอย่างทั่วถึง แก้ปัญหาคุณภาพโรงเรียนอย่างมีจินตนาการและกล้าหาญ เช่นยุบโรงเรียนเล็กแล้วเอางบประมาณที่ประหยัดได้มาจัดบริการรถรับส่งเพื่อช่วยการเดินทางมาโรงเรียนของเด็กชนบท การบริหารโรงเรียนควรสะท้อนความต้องการของผู้ปกครอง

6.ยกระดับการประกันสุขภาพ โดยสิทธิประโยชน์จากสามกองทุนต้องไม่ห่างกันมากและขยับเข้าใกล้บริการเอกชน โดยต้องมีความยั่งยืนทั้งทางด้านการเงินการคลัง และด้านการให้บริการ คือต้องตอบทั้งโจทย์ของคนไข้และของผู้ให้บริการคือโรงพยาบาล บุคลากรทางการแพทย์

7.วางแนวทางเตรียมตัวสู่สังคมอายุยืน ที่ไม่ใช่เพียงรอให้คนแก่แล้วมาแก้ปัญหา ต้องเป็นนโยบายเชิงรุก เช่นการส่งเสริมความรอบรู้ทางการเงิน (financial literacy) ที่ช่วยส่งเสริมการออมและปรับพฤติกรรมเป็นหนี้ตั้งแต่วัยหนุ่มสาว การส่งเสริมความรอบรู้ด้านสุขภาพ (health literacy) ที่ช่วยลดการเจ็บป่วยที่ไม่จำเป็น โดยเฉพาะจากโรคไม่ติดต่อร้ายแรง (non-communicable diseases, NCDs) ลดภาระค่าใช้จ่ายสุขภาพและรักษาแรงงานให้ระบบเศรษฐกิจได้นานขึ้น การขาดความรอบรู้ในสองเรื่องนี้ค่อนข้างรุนแรงในกลุ่มรากหญ้าและซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำ

8.ดูแลผลกระทบต่อความเหลื่อมล้ำของความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี โดยมีนโยบายการพัฒนาเทคโนโลยีอย่างทั่วถึง (inclusive technologypolicy) ซึ่งอาจเพิ่มแต้มต่อให้คนชั้นกลางและรากหญ้าไม่ให้ถูกทิ้งห่างทางเทคโนโลยีจนเกินไป ในขณะเดียวกันก็ใช้ประโยชน์เทคโนโลยีในการลดความเหลื่อมล้ำ เช่นการให้บริการคนจนได้เร็วขึ้น ช่วยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสะดวกขึ้น ดังเช่นการทำประชามติบ่อยครั้งแบบออนไลน์ของประเทศสวิสเซอร์แลนด์ ซึ่งถือเป็นประชาธิปไตยทางตรงที่ตอบสนองความต้องการประชาชนได้ดีกว่าการเลือกตั้งสี่ปีหน

9.สังคมต้องเปลี่ยนทัศนคติต่อ ‘คนจนและผู้ด้อยโอกาส’ เสียใหม่ ไม่มองว่าเขาเหล่านั้นเป็นคนขี้เกียจ ไม่รักดี เอาแต่แบมือ ต้องมองว่าเขาก็เป็นคนเหมือนเรา หากเราอยู่ในสภาพแวดล้อมเดียวกับเขาก็อาจทำตัวเหมือนเขาเช่นกัน ต้องทำความรู้จักและเข้าใจเขาเหล่านั้นให้มากขึ้น

10.สิ่งที่พูดมาทั้งหมดอาจไม่มีวันเป็นจริงเลยหากเราไม่มีประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ ซึ่งในความเห็นผมคือประชาธิปไตยที่รับรองสิทธิ์ เสรีภาพ และหน้าที่ของพลเมืองทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน ลดทอนการครอบงำทางการเมืองของผู้มีอำนาจและอิทธิพลไม่ว่าจะเป็นอำนาจเงินหรืออำนาจอื่นใด

ผมหวังว่าเราจะร่วมกันแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างจริงจัง และอีกสิบปีข้างหน้าผมไม่ต้องตีพิมพ์บทความสองตอนนี้ซ้ำอีก โดยเปลี่ยนเพียงชื่อเป็น “ความเหลื่อมล้ำ 2030”