โครงสร้างการแก้ปัญหาวิกฤติโควิดจากมุมมองนักเศรษฐศาสตร์

ทั้งมาตรการในการแก้ไขปัญหา บรรเทาผลกระทบ มาตรการหลายอย่างก็นำไปสู่การถกเถียงกันถึงความสมเหตุสมผลและความเหมาะสมในการแก้ไขปัญหาจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ทั้งนี้ ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์คนหนึ่งจึงอยากลองสรุปประเด็นและแนวคิดที่ผมคิดว่าน่าจะมีความสำคัญในการออกแบบนโยบายในช่วงเวลาหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญที่กำลังจะมาถึง

ก่อนอื่น ผมอยากทบทวนลักษณะหรือประเด็นสำคัญบางอย่างของวิกฤติ Covid ในครั้งนี้ในเบื้องต้นไว้ดังนี้

1) เป็นวิกฤติที่มีเดิมพันสูง ทั้งในแง่ของชีวิตคนและระบบเศรษฐกิจ การเลือกให้ความสำคัญแค่ด้านสาธารณสุขหรือเศรษฐกิจไม่น่าจะเป็นคำตอบที่ดีที่สุด แต่การบริหารการจัดการประเด็นทั้ง 2 อย่างนี้ร่วมกันมีความสำคัญและจำเป็นมาก สังคมควรต้องทำความเข้าใจและยอมรับร่วมกันถึงเป้าหมายของการจัดการปัญหาที่ละเอียดอ่อนนี้ เช่น เป้าหมายที่เหมาะสมอาจจะเป็นการยอมให้มีผู้ติดเชื้อได้แต่ไม่เกิน capacity ของการรองรับผู้ป่วย ในขณะที่ระบบเศรษฐกิจก็ไม่น่าจะคำนึงถึงการเติบโตเป็นหลักแต่อาจจะเป็นแค่การพยุงไม่ให้เกิดการชะงักงันร่วมกับการกระจายการหมุนเวียนทางเศรษฐกิจไปยังประชาชนให้ได้กว้างที่สุด

2) เป็นวิกฤติที่มีความไม่แน่นอนสูงมาก โดยเฉพาะในแง่สาธารณสุข เช่น ระยะเวลาของการระบาด เวลาในการพัฒนาวัคซีนหรือยารักษาโรค การติดเชื้อซ้ำ การกลายพันธุ์ของไวรัส การสร้างภูมิคุ้มกันของร่างกายคน ความไม่แน่นอนเหล่านี้ทำให้การวางแผนในการจัดการกับปัญหา Covid นี้ยากกว่าปัญหาวิกฤติทางเศรษฐกิจทั่วไปที่เราเคยเผชิญเป็นอย่างมาก การดำเนินงานเลยต้องเป็นลักษณะการเรียนรู้และแก้ปัญหาควบคู่กันไป นโยบายที่ออกมาจึงต้องมีความยืดหยุ่นสูง (flexibility) สามารถปรับเปลี่ยนไปตามองค์ความรู้หรือสถานการณ์ที่อาจจะเปลี่ยนแปลงไปได้

3) สิ่งหนึ่งที่ผู้เชี่ยวชาญหลายคนเห็นตรงกันคือ การระบาดของโรคในครั้งนี้น่าจะกินระยะเวลายาวพอสมควร มีแบบจำลองที่พูดถึงระยะเวลาตั้งแต่ 6 เดือนถึง 2 ปี หรือแม้กระทั่งเราจะต้องอยู่กับโรคนี้จนมีลักษณะเป็นโรคตามฤดูกาล จากเดิมที่มีคนเรียกร้องให้ใช้การบังคับอย่างเข้มงวดเพื่อให้ “เจ็บแต่จบ” อาจจะไม่ใช่เรื่องที่เป็นไปได้อีกต่อไป การทำ Social distancing อาจจะต้องยังคงอยู่เป็นระยะเวลายาวนาน (แต่อาจจะไม่เข้มข้นเหมือนที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน)

4) เป็นวิกฤติที่ส่งผลกระทบต่อคนในวงกว้างในช่วงเวลาเดียวกัน ในขณะที่วิกฤติอื่นๆ อาจจะเกิดจากคนบางกลุ่มแล้วค่อยๆ ลามไปยังคนกลุ่มอื่นๆ เช่น วิกฤติต้มยำกุ้งที่เริ่มส่งผลต่อนักธุรกิจก่อนแล้วผลกระทบค่อยๆลามไปยังลูกจ้างและแรงงาน แต่วิกฤติ Covid นี้ส่งผลต่อคนในวงกว้างโดยไม่เลือกระดับ ธุรกิจที่ได้รับผลกระทบมีทั้งธุรกิจขนาดใหญ่ ขนาดกลาง ขนาดเล็ก รวมทั้งพ่อค้าแม่ค้าที่ขายของตามตลาด และกระทบทั้งแรงงานในระบบและนอกระบบอย่างทั่วถึง แม้กระทั่งในบางพื้นที่ที่ยังไม่มีผู้ติดเชื้อหรือมีผู้ติดเชื้อน้อย ก็ยังได้รับผลกระทบจากมาตรการเฝ้าระวังด้วยเช่นกัน

5) เป็นวิกฤติที่ส่งผลจากความเชื่อมโยงระหว่างประเทศและพื้นที่ด้วย นอกจากความยากลำบากในการคาดการณ์สถานการณ์ในประเทศแล้ว สถานการณ์นอกประเทศก็อาจจะส่งผลต่อการแพร่ระบาดของโรคในประเทศด้วย ซึ่งทำให้การวางแผนการกระตุ้นเศรษฐกิจมีความซับซ้อนเพิ่มขึ้น ในขณะที่ระดับจังหวัดก็เป็นภาพเดียวกัน การป้องกันการแพร่ระบาดต้องคำนึงถึงสถานการณ์ในจังหวัดอื่น นโยบายและมาตรการต่างๆ ในแต่ละพื้นที่จึงต้องมีความเชื่อมโยงกัน ภาคการท่องเที่ยวที่เคยเป็นหัวจักรสำคัญในการกระตุ้นเศรษฐกิจมาโดยตลอดอาจจะพึ่งพาได้น้อยลงมากภายใต้วิกฤติ Covid ในครั้งนี้

ในเบื้องต้น ลักษณะของปัญหาเหล่านี้ทำให้วิกฤติ Covid มีความละเอียดอ่อนและยากในการบริหารจัดการมากกว่าวิกฤติอื่นๆ ที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว การออกนโยบายและการจัดการของภาครัฐจึงมีส่วนสำคัญอย่างมากที่จะแก้ปัญหาครั้งนี้ การแก้ปัญหาที่เหมาะสมจะช่วยลดผลกระทบที่เกิดขึ้นของวิกฤติ รวมทั้งอาจจะสร้างโอกาสในการพัฒนาประเทศในระยะยาวด้วยเช่นกัน ผมจึงอยากช่วยสรุปและเสนอกรอบแนวคิดในการแก้ปัญหาวิกฤติในครั้งนี้ในเบื้องต้นครับ

ผมมองว่าเราน่าจะพิจารณาการแก้ปัญหาเป็น 3 ช่วง ตามระยะเวลา คือ (1) การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบในช่วงเร่งด่วนปัจจุบัน (2) กลยุทธ์ในการเปลี่ยนผ่านเพื่อออกจากการ lock-down (exit strategy) และ (3) การพัฒนาในระยะยาวหลังจากควบคุมการระบาดได้

(1) ช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบในระยะเร่งด่วน

เรื่องนี้เป็นเรื่องเร่งด่วนและเป็นที่ถกเถียงกันมากในปัจจุบัน ผมคิดว่าหลักการในการเยียวยาควรมุ่งไปที่กลุ่มผู้ที่ต้องการได้รับความช่วยเหลือจริงๆ ไม่ใช่คนที่ได้รับผลกระทบทั้งหมด ซึ่งหลายๆ คนที่ได้รับผลกระทบแต่ยังมีความสามารถในการจัดการปัญหาได้อยู่อาจจะยังไม่ต้องได้รับความช่วยเหลือในระยะเร่งด่วนนี้ แต่ทั้งนี้ อาจจะต้องพิจารณาต้นทุนในการดำเนินการ โอกาสที่จะเกิดปัญหาการช่วยเหลือแบบไม่ทั่วถึง และความเสี่ยงในการคอรัปชันในการดำเนินการประกอบด้วย

โดยส่วนตัวผมเห็นด้วยกับภาครัฐในการให้ความช่วยเหลือแบ่งตามรายกลุ่ม เนื่องจากสามารถออกแบบความช่วยเหลือให้เหมาะสมได้แตกต่างกัน เช่น กลุ่มลูกจ้างที่ตกงานอาจจะให้เงินอุดหนุนในการดำรงชีวิต การอัดฉีดเงินโดยตรงในระยะเวลาเร่งด่วนนี้จะเป็นประโยชน์กับคนกลุ่มนี้มาก ในขณะที่กลุ่มเกษตรกรอาจจะเป็นการช่วยเหลือในการลดรายจ่ายต่างๆ หรือพักชำระหนี้ในช่วงเวลานี้ไปก่อน

ในแง่ผู้ประกอบการโดยเฉพาะธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก ต้องเข้าใจว่า Covid ทำให้การดำเนินงาน (operation) ของธุรกิจโดยส่วนใหญ่หยุดชะงัก ทั้งจากการประกาศของรัฐและความต้องการซื้อที่หายไป ซึ่งปัญหานี้จะแตกต่างจากวิกฤติอื่นๆ ที่เคยเกิดขึ้นที่มักส่งผลต่อทุนหรือเงินทุนของธุรกิจ (capital) (เช่น วิกฤติค่าเงิน ภาวะสงคราม) ดังนั้นการช่วยเหลือผู้ประกอบการควรมุ่งไปที่การช่วยเหลือในการแก้ปัญหาที่เกิดจากการชะงักงันของธุรกิจ เช่น ปัญหาเงินหมุนเวียน ปัญหารายจ่าย หรือปัญหาค่าจ้างแรงงาน ผ่านมาตรการต่างๆ เช่น การยกเว้นการจ่ายดอกเบี้ย การจัดสรรวงเงินกู้เพื่อเพิ่มสภาพคล่อง หรือการยกเว้นภาษีบางประเภทมากกว่าที่จะเป็นการอัดฉีดเงินให้กับผู้ประกอบการ (ในแง่ของธุรกิจ เงินที่อัดฉีดเข้าไปคิดเป็นจำนวนน้อยและอาจจะไม่ได้แก้ปัญหาอย่างตรงจุด)

ทั้งนี้ ประเด็นสำคัญอีกประเด็นหนึ่งคือระยะเวลาในการเยียวยาผลกระทบไม่ควรจะยาวนานเกินไป (เช่น ไม่ควรเกิน 3 เดือน) เนื่องจากการเยียวยาจะเป็นการแก้ไขปัญหาความเป็นอยู่เฉพาะหน้า หากมีความจำเป็นจะต้องช่วยเหลือเป็นเวลานาน รัฐน่าจะต้องพิจารณาถึงเงื่อนไขในการช่วยเหลือให้สามารถมีส่วนช่วยในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจหรือการพัฒนาในระยะยาว (ในข้อ 2 และข้อ 3)

(2) การเปลี่ยนผ่านเพื่อออกจากการ Lock-down

มาตรการการ lock-down มีส่วนสำคัญเป็นอย่างมากในการควบคุมการแพร่ระบาดของโรค แต่ก็เกิดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจอย่างมากเช่นกัน แนวทางเลือกแบบ “เจ็บแล้วจบ” หรือการตัดสินใจยอมให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจในระยะสั้นเพื่อที่จะรีบกลับไปสู่ภาวะปกติ ไม่น่าจะใช่คำตอบสำหรับวิกฤติ Covid ในครั้งนี้ แต่การ lock-down ไปเรื่อยๆ ก็อาจจะส่งผลถึงกับให้เศรษฐกิจเป็นอัมพาตและไม่สามารถฟื้นตัวได้ จนอาจจะก่อให้เกิดปัญหาทางสังคม เช่น การฆ่าตัวตาย โรคเครียด โรคซึมเศร้า เพิ่มขึ้นในภายหลัง การตัดสินใจของภาครัฐในการคลายการ lock-down จึงต้องหาความสมดุลระหว่างประเด็นทางสาธารณสุขและเศรษฐกิจให้ได้ และต้องกระทำอย่างค่อยเป็นค่อยไป

สำหรับมาตรการในช่วงเปลี่ยนผ่าน มีการพูดถึงในหลายประเทศ เช่น อังกฤษ เยอรมัน โดยมีทั้งข้อเสนอที่ให้เปิดในบางธุรกิจที่อาจจะส่งผลต่อการระบาดของโรคน้อยและสามารถควบคุมได้มากก่อน เช่น บริการบางอย่าง ห้างร้าน แล้วค่อยๆ ขยายการ unlock ไปยังภาคอื่นๆ ที่เห็นว่าควบคุมได้ยากในภายหลัง เช่น การจัดอีเว้น คอนเสิร์ต ท่องเที่ยวต่างประเทศ มาตรการอีกอย่างหนึ่งที่เกี่ยวกับภาคธุรกิจที่น่าสนใจคือการสลับเวลาหรือวันในการดำเนินธุรกิจ เพื่อลดความแออัดและโอกาสเกิดการแพร่เชื้อ ในขณะที่ทำให้ผลกระทบไม่ตกอยู่กับธุรกิจใดธุรกิจหนึ่งมากเกินไป

ในขณะที่ข้อเสนอส่วนหนึ่งก็เสนอให้พิจารณาแบ่งกลุ่มคนตามลักษณะบางอย่าง เช่น ตามช่วงอายุ โดยให้คนที่เป็นวัยรุ่นหรือวัยทำงานกลับมาทำงานก่อน เนื่องจากมีบทบาทกับเศรษฐกิจมากและมีความเสี่ยงในการเสียชีวิตจากโรคน้อย หรือข้อเสนออีกอย่างที่น่าสนใจเป็นอย่างมาก คือการตรวจภูมิต้านทานเชื้อในคนทั่วไปให้มากที่สุด และอนุญาตให้คนที่มีภูมิต้านทานสามารถกลับมาทำงานได้ก่อนหรือทำงานบางประเภทที่อาจจะมีความเสี่ยงมากกว่า ทั้งนี้ นักวิชาการเชื่อว่ามีคนทั่วไปที่มีภูมิต้านทานโรคอยู่แล้วเป็นจำนวนมากพอสมควร แต่ยังไม่มีตัวเลขที่แน่ชัด (การตรวจภูมิต้านทานสามารถตรวจได้เร็ว ง่าย และต้นทุนถูกกว่าการตรวจเชื้อเป็นอย่างมาก) อย่างไรก็ตาม องค์ความรู้ในด้านภูมิต้านทานยังเป็นสิ่งที่จำเป็นและต้องมีการศึกษาเพิ่มเติม

ทั้งนี้ ในการ unlock ภาคธุรกิจจะต้องมีการควบคุมการดำเนินธุรกิจให้สามารถป้องกันความเสี่ยงจากการติดโรคได้ เช่น ร้านอาหารจะต้องไม่แออัดเกินไปและมีการใช้ช้อนกลางส่วนตัว ยังส่งเสริมการใส่หน้ากากและการเพิ่มจุดล้างมือให้มากขึ้น พ่อค้าแม่ค้าในตลาดนัดอาจจะต้องสลับวันกันเปิดเพื่อไม่ให้เกิดความแออัดเกินไป

ในช่วงระหว่างการเปลี่ยนผ่านสู่การ unlock นี้ จะยังมีผู้ได้รับผลกระทบอยู่จำนวนหนึ่ง (ทั้งภาคธุรกิจและลูกจ้าง) ภาครัฐอาจจะยังต้องให้ความช่วยเหลือผู้ที่ยังได้รับผลกระทบนี้ อย่างไรก็ตาม ในระยะกลางนี้ รัฐควรใช้โอกาสนี้ในการพัฒนาศักยภาพของธุรกิจหรือแรงงานในระยะยาวได้ เช่น การเพิ่มทักษะแรงงานที่ขาดแคลนผ่านโครงการอบรมทักษะที่ให้เงินช่วยเหลือบางส่วนเป็นค่าตอบแทน เช่น ให้คนที่ยังตกงานเรียนภาษาจีนหรือทักษะบางอย่างที่จำเป็น โดยจะได้รับเงินชดเชยในการมาเรียน 100-200 บาท/วัน หรือให้ผู้ประกอบการร้านค้ารายเล็กๆ อบรมและเริ่มใช้ช่องทางการค้า online สำหรับร้านค้าตัวเอง (เช่น ให้ร้านนวด สปา ร้านอาหารเล็กๆ สร้าง page หรือ มี profile ใน online platform ต่างๆ) โดยมีค่าตอบแทนชดเชยให้ ซึ่งมาตรการลักษณะนี้จะสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคธุรกิจรายย่อยและช่วยให้รัฐมีฐานข้อมูลของกลุ่มธุรกิจรายย่อยเหล่านี้มากขึ้น

(3) การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจในระยะยาว

สำหรับในระยะยาว ผมอยากให้รัฐใช้โอกาสนี้ในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจครั้งใหญ่ ไม่ว่าจะอย่างไร วิกฤติ Covid สร้างความเสียหายให้กับเศรษฐกิจอย่างใหญ่หลวง แต่หากเราสามารถใช้โอกาสในครั้งนี้ที่เกิดขึ้นไม่บ่อยให้เป็นประโยชน์ในระยะยาวได้ ก็นับว่าสามารถพลิกวิกฤติ (ในบางส่วน) ให้เป็นโอกาสครั้งสำคัญ และในทางกลับกัน ก็จะเป็นเรื่องน่าเสียดายเป็นอย่างยิ่งหากเราไม่ได้ใช้โอกาสนี้ให้เป็นประโยชน์เลย

ผมมองว่า การเกิด Covid นี้จะทำให้ประสิทธิภาพในการทำงาน การผลิต และกิจกรรมทางเศรษฐกิจในหลายด้านดีขึ้น ในแง่การทำงาน หลายองค์กรลดขั้นตอนการทำงานได้ หรือใช้เครื่องมือสมัยใหม่ต่างๆ ที่เข้ามาช่วยการทำงานให้ดีขึ้น โดยเฉพาะองค์กรใหญ่ๆ หรือในหน่วยงานราชการ ซึ่งแนวทางพวกนี้ควรจะดำรงอยู่หลังจากเหตุการณ์คลี่คลายลงไป อย่างไรก็ตาม ก็หมายความว่าอาจจะมีการจ้างแรงงานน้อยลงด้วย แรงงานบางส่วนที่ถูกเลิกจ้างไปอาจจะไม่สามารถหางานใหม่ได้หากไม่ได้มีการปรับตัวและเรียนรู้ทักษะเพิ่ม ดังนั้น การเพิ่มทักษะต่างๆ ที่เหมาะสมให้กับแรงงาน (ตามข้อ 2) จึงมีความสำคัญ

ในด้านการผลิตและการขายก็เช่นกัน วิกฤติในครั้งนี้ทำให้ผู้ผลิตหรือผู้ขายต้องดิ้นรนหาช่องทางการขายที่ทันสมัย (เช่น ร้านอาหาร พ่อค้ารายย่อย รวมทั้งเกษตรกรรายย่อยต่างๆ) ซึ่งก็จะกลายเป็นโอกาสในการปรับตัวในระยะยาวเช่นกัน ภาครัฐจะต้องเห็นความสำคัญของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่เหมาะสม เช่น platform ในการค้าขายหรือด้านการขนส่งที่มีการแข่งขันและพัฒนา ภาครัฐต้องสนับสนุน startup ของไทยในด้านนี้ให้เป็นรูปธรรม (สนับสนุนไม่ใช่ทำเอง) รวมทั้งควรเข้ามากระตุ้นให้ผู้ผลิตและผู้ขายเกิดการปรับตัวและรักษาการปรับตัวนี้อย่างต่อเนื่อง

การเกิดวิกฤติในครั้งนี้น่าจะเป็นช่วงเวลาที่ดีที่ภาคธุรกิจต่างๆ รวมทั้งภาครัฐจะได้ทบทวนทิศทางในการดำเนินงานในอนาคตภายใต้ความผันผวนของโลกได้ เช่น ภาคการท่องเที่ยวของไทยจะไปทางไหน ควรกำหนดเพดานเป้าหมายนักท่องเที่ยวแต่ละกลุ่มเพื่อไม่ให้เติบโตแบบกระจุกตัวหรือไม่ หรือควรตั้งเป้าหมาย positioning ของประเทศอย่างไร สิ่งเหล่านี้มีนักวิชาการพูดมานานแล้ว แต่ในภาวะปกติที่การท่องเที่ยวเติบโตรวดเร็ว การจะมาปรับทิศหรือควบคุมการเติบโตอาจจะทำได้ยาก จึงนับว่าช่วงนี้น่าจะเป็นโอกาสที่ดีในการทบทวนและกำหนดเป้าหมายก่อนจะ restart ครั้งใหม่

ในระยะที่ 3 นี้ ภาครัฐจะสามารถใช้นโยบายการเงินและการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้เต็มที่ อย่างไรก็ตาม การส่งเสริมการลงทุนอาจจะไม่ใช่ประเด็นสำคัญเนื่องจากวิกฤตินี้อาจจะไม่ได้กระทบกับสินทรัพย์ลงทุนโดยตรง แต่ต้องเป็นการกระตุ้นให้เกิดการหมุนเวียน การปรับตัว การพัฒนาประสิทธิภาพของธุรกิจมากกว่า ซึ่งผมคิดว่าการพัฒนาประสิทธิภาพการดำเนินงาน ทักษะสมัยใหม่ในการทำงาน การต่อยอด social innovation ต่างๆที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว การส่งเสริมเศรษฐกิจสร้างสรรค์ และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานหรือ platform ทางเศรษฐกิจแบบใหม่ๆ จะเป็นกุญแจหลักที่สำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจไทยในระยะยาว

จะเห็นได้ว่า การกำหนดเป้าหมายระยะยาว (ในข้อ 3) และนำไปสู่การออกแบบการช่วยเหลือในช่วงการเปลี่ยนผ่าน (ข้อ 2) มีความสำคัญเป็นอย่างมาก หากรัฐไม่กำหนดทิศทางในการสนับสนุนภาคธุรกิจที่มีศักยภาพในการแข่งขันในระยะยาวและทักษะที่จำเป็นต่อการพัฒนาในอนาคตที่แท้จริง ภาครัฐจะต้องโอบอุ้มและช่วยเหลือธุรกิจหลายอย่างที่อาจจะไม่มีความสามารถในการแข่งขันในโลกสมัยใหม่แล้ว (มีบางคนเรียกว่า zombie company นั่นคือไม่สามารถโตได้เอง อาจจะยังอยู่ได้แบบทรงตัวหรืออยู่ได้ภายใต้การสนับสนุนบางอย่าง) ซึ่งเป็นการเสียโอกาสในการพัฒนาประเทศในระยะยาว

แม้ว่าการช่วยเหลือประชาชนในระยะเร่งด่วนเป็นประเด็นสำคัญในช่วงเวลานี้ แต่โจทย์ใหญ่และสำคัญกำลังรออยู่ในอนาคตอันใกล้ ภาครัฐและสังคมจะต้องร่วมกันคิดถึงการออกจากวิกฤติและการใช้โอกาสในวิกฤตินี้ในการปรับโครงสร้างการพัฒนาประเทศในระยะยาว ไม่เช่นนั้นอาจจะสายเกินไปและโอกาสในวิกฤตินี้ก็จะผ่านเลยไปโดยไม่ได้ถูกใช้ให้เกิดประโยชน์