ถึงเวลาต้อง ‘ยกเครื่อง’ ระบบราชการจริงจัง 

การระบาดของโควิด-19 รอบใหม่นี้ มีการตั้งข้อสังเกตมากในโลกออนไลน์ว่า ต้นตอที่เป็นสาเหตุของการระบาดรอบใหม่ล้วนโยงกับธุรกิจผิดกฎหมายทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นการลักลอบเดินทางเข้าออกไปทำงานในประเทศเพื่อนบ้านในภาคเหนืออย่างผิดกฎหมาย แรงงานเถื่อนที่เดินทางเข้าออกประเทศอย่างผิดกฎหมาย รวมถึงบ่อนพนันผิดกฎหมายที่อาจมีนักพนันจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาเล่นหรือทำงานอย่างผิดกฎหมาย และนักพนันไทยเองที่ละเมิดมาตรการสาธารณสุขของภาครัฐจนกลายเป็นคลัสเตอร์ใหญ่ที่กระจายการระบาดไปทั่ว

ประเด็นคือ ขณะที่เจ้าหน้าที่รัฐอีกส่วนเข้มแข็งกับการทำหน้าที่ป้องกันไม่ให้การระบาดรอบใหม่เกิดขึ้นที่จะกระทบคนทั้งประเทศ เน้นให้ผู้ที่เดินทางมาจากต่างประเทศต้องกักตัว 14 วันเพื่อป้องกันการระบาดก่อนจะใช้ชีวิตในประเทศไทยได้อย่างปกติ ซึ่งทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่สิ่งที่มองไม่เห็นคือ ข้าราชการอีกกลุ่มหนึ่งยอมให้ธุรกิจผิดกฎหมายเกิดขึ้น ละเลยมาตรการคุมเข้มทางสาธารณสุขโดยไม่สนใจผลที่จะมีต่อส่วนรวม ปล่อยให้มีการเข้าออกประเทศของคนจำนวนมากอย่างผิดกฎหมายโดยไม่มีการกักตัว จนเกิดการระบาดไปทั่ว

ธุรกิจผิดกฎหมายเหล่านี้จะอยู่ไม่ได้เลย และจะไม่เติบโตเป็นกระบวนการเย้ยฟ้าท้าดินอย่างที่เห็น ถ้าผู้ที่มีหน้าที่รักษากฎหมาย ที่มีหน้าที่โดยตรงในการจับกุมป้องกันเรื่องผิดกฎหมายเหล่านี้ ทำหน้าที่ของตนจริงจัง ไม่ยอมให้สิ่งที่ผิดกฎหมายเกิดขึ้นเพื่อหาประโยชน์ เรื่องที่เกิดขึ้นจึงเป็นอีกหนึ่งตัวอย่างที่ตอกย้ำว่าสถานภาพของระบบราชการของเราทุกวันนี้มีปัญหามาก คือไม่เป็นเอกภาพและอาจคุมไม่ได้ จนการไม่ทำหน้าที่อย่างที่ควรทำกำลังสร้างความเสียหายให้กับประเทศอย่างมาก นอกจากนี้ การสอบสวน เอาผิด ลงโทษผู้กระทำผิดก็ดูเหมือนจะไม่เป็นข่าว มีแต่ความไม่พร้อมที่จะยอมรับความจริงว่า สิ่งเหล่านี้ได้เกิดขึ้น

ในภาพใหญ่ ระบบราชการของเราขณะนี้ (Bureaucracy) กำลังเป็นข้อจำกัดต่อการเติบโตและการพัฒนาประเทศ การสำรวจความเห็นของนักธุรกิจและนักลงทุนทั้งไทยและต่างประเทศ โดยองค์กร World Economic Forum ในรายงาน The Global Competitiveness Report 2017-18 ชี้ว่าปัญหาและอุปสรรคสำคัญในการทำธุรกิจในประเทศไทย 5 อันดับแรก คือ ความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง ความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการ ความไม่เสถียรของนโยบาย คือกลับไปกลับมา ความสามารถด้านนวัตกรรมและการทุจริตคอร์รัปชัน ซึ่งทั้งหมดล้วนมาจากการทำหน้าที่ของภาครัฐและภาคราชการทั้งสิ้น

ชี้ชัดเจนว่าระบบราชการ ซึ่งมีกำลังคนกว่า 1.3 ล้านคน กำลังเป็นข้อจำกัดต่อการทำธุรกิจและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างน่าเสียดาย

ในกรณีของญี่ปุ่น ที่มีปัญหาในระบบราชการน้อยกว่าเรามาก มีการศึกษาว่าการปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานของระบบราชการญี่ปุ่นอย่างเดียว สามารถเพิ่มอัตราการขยายตัวของทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่นได้มากถึง 1 เปอร์เซ็นต์ต่อปี ในกรณีของประเทศเรา ซึ่งมีปัญหาในระบบราชการมากกว่าญี่ปุ่นหลายเท่า ชัดเจนว่าการปรับปรุงการทำงานของระบบราชการจะมีผลต่อเศรษฐกิจมหาศาลและสามารถเพิ่มอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศได้มากกว่า 1 เปอร์เซ็นต์ต่อปีอย่างแน่นอน เหมือนการถอดปลั๊กใหญ่ที่กดทับศักยภาพของประเทศเอาไว้

ล่าสุดนักเศรษฐศาสตร์รุ่นใหม่กลุ่มหนึ่ง ปลายปีที่แล้วเห็นพ้องต้องกันว่าการปฏิรูประบบราชการจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สร้างผลบวก (Impact) ให้กับประเทศได้มากที่สุด แม้จะเป็นสิ่งที่จะทำได้ยากสุดก็ตาม

ที่ยากก็เพราะการปฏิรูประบบราชการให้เกิดผลไม่ใช่การปรับเปลี่ยนโครงสร้าง หรือเพิ่มกระทรวงหรือกรมกอง แต่หมายถึงการปฏิรูปแบบยกเครื่องอย่างน้อยใน 3 ระดับ

หนึ่ง ระดับสูงสุดที่ต้องแยกการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำ ออกจากอำนาจและอิทธิพลของนักการเมือง คำตอบในเรื่องนี้อยู่ที่การแก้รัฐธรรมนูญ ที่ต้องแยกการใช้อำนาจหลักของประเทศหรือ Separation of powers จาก 3 อำนาจที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ คือ อำนาจนิติบัญญัติ ตุลาการ และบริหาร ออกเป็น 5 อำนาจที่ต้องแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด คือ อำนาจนิติบัญญัติ ตุลาการ บริหาร ข้าราชการประจำ และตรวจสอบ เพื่อให้เกิดการถ่วงดุล ลดอิทธิพลของนักการเมืองและระบบอุปถัมภ์ ให้แต่ละอำนาจสามารถถูกตรวจสอบได้จากภายนอก ซึ่งปัจจุบันไม่มี 

การแยกอำนาจในลักษณะนี้จะทำให้ฝ่ายบริหาร เช่น รัฐมนตรีสามารถแต่งตั้งข้าราชการประจำได้เพียงคนเดียว คือปลัดกระทรวง ที่จะนำนโยบายของฝ่ายการเมืองไปปฏิบัติ แต่การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการในกระทรวงจะเป็นอำนาจของข้าราชการประจำตามระบบที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ตำแหน่งสูงสุดในกระทรวงคือปลัดกระทรวง จะมีเทอมสี่ปีไม่สามารถเป็นต่อได้ แต่สามารถถูกแต่งตั้งให้เป็นปลัดกระทรวงในกระทรวงอื่น เพื่อให้เกิดกลุ่มนักบริหารอาชีพในระบบราชการ ที่จะบริหารราชการได้ทุกกระทรวงในฐานะนักบริหาร เช่น กรณีสิงคโปร์

สองคือ เรื่องธรรมาภิบาลและจริยธรรมของการทำงานเพื่อส่วนรวมในฐานะข้าราชการที่ให้บริการและดูแลทุกข์สุขของประชาชน เรื่องนี้ได้ถูกละเลยมาก จากอิทธิพลของระบบอุปถัมภ์ที่เข้ามาแทรกแซงการโยกย้ายแต่งตั้ง ทำให้ข้าราชการจำนวนมากกลายเป็นผู้ตาม (follower) ที่ทำงานโดยมุ่งสนองอย่างเดียว ไม่พร้อมรับผิดชอบ ไม่ให้ความสำคัญกับความโปร่งใส ตรวจสอบไม่ได้ ผลคือนโยบายที่ออกมาบางครั้งไม่มีเหตุผลรองรับและสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจ การปฏิรูปในเรื่องนี้คือปฏิรูปกระบวนการทำงานของภาครัฐ ให้นำไปสู่การนำเสนอนโยบายอย่างมีเหตุมีผล มีความรับผิดรับชอบ โปร่งใสและตรวจสอบได้ ระบบงานเหล่านี้เป็นกระบวนการที่สามารถสร้างขึ้นมาได้ตามหลักธรรมาภิบาล สนับสนุนโดยระบบความดีความชอบที่ให้ความสำคัญการเป็นตัวอย่างข้าราชการที่ดี ทำงานเป็นระบบ มีจริยธรรม เพื่อส่งเสริมให้การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีเกิดขึ้น

ระดับที่สามคือ การเปลี่ยนวิธีการทำงานและการติดต่อกับภาคธุรกิจและประชาชน โดยใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีเป็นเครื่องมือ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดภาระที่จะมีต่อภาคธุรกิจและประชาชนในการติดต่อราชการ ประโยชน์ของดิจิทัลเทคโนโลยีเราเห็นได้ชัดเจนในวิกฤติโควิด-19 คราวนี้ และในกรณีของประเทศเราที่มีปัญหาคอร์รัปชันมาก การใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีจะมีบทบาทอย่างสำคัญที่จะลดระบบ “ค่าเช่า” ที่บางหน่วยราชการชอบใช้เพื่อหาประโยชน์ เช่น ถ่วงเวลาไม่พิจารณาเรื่องที่ขอมาหรือใช้ดุลยพินิจแบบไม่ตรงไปตรงมา เพราะดิจิทัลเทคโนโลยีจะทำให้ทุกอย่างต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้ มีที่มาที่ไป ไม่สามารถแก้ไขได้ตามอำเภอใจ

ปัจจุบันรัฐบาลกำลังพยายามทำเรื่องนี้ ภายใต้เป้าหมายรัฐบาลดิจิทัลและรัฐบาลเปิด (Open Government) ส่งเสริมการใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีในระบบราชการ แต่ที่เห็นคือแต่ละหน่วยงานจะเป็นแบบต่างคนต่างทำ ทำให้ไม่สามารถเชื่อมต่อระบบ หรือแชร์ข้อมูลของแต่ละหน่วยงานเพื่อการทำนโยบายได้อย่างที่ควรเป็น ตัวอย่างล่าสุดคือการเยียวยาของภาครัฐที่เข้าถึงได้เฉพาะแต่กลุ่มบุคคลที่มาขึ้นทะเบียนกับแต่ละหน่วยงาน ไม่มีระบบกลางที่สามารถตรวจสอบความซ้ำซ้อน หรือทำให้การเยียวยาของภาครัฐสามารถเข้าถึงกลุ่มคนที่เดือดร้อนอื่นๆ ที่ควรได้รับความช่วยเหลือ แต่ไม่ได้อยู่ในฐานข้อมูลของหน่วยงานรัฐ

ผลของโควิด-19 ทำให้ทุกประเทศขณะนี้เห็นความสำคัญของเทคโนโลยีที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการทำนโยบายของภาครัฐ และการช่วยเหลือประชาชน ประเทศเราก็เช่นกัน แต่ของเรามีปัญหาเยอะกว่ามาก ทำให้ความจำเป็นที่จะต้องปฏิรูประบบราชการจึงสำคัญและต้องทำในทั้งสามระดับ โดยใช้ตัวอย่างความสำเร็จของประเทศที่ทำได้ดีมากๆ มาเป็นจุดเริ่มต้น ไม่ว่าจะเป็นไต้หวันในเรื่องของการแยกอำนาจ อังกฤษหรือสิงคโปร์ในแง่ธรรมาภิบาลและความรับผิดชอบ เกาหลีใต้และเอสโตเนียในแง่ของการใช้ดิจิทัลเทคโนโลยีในระบบราชการ 

ดังนั้น ในแง่เทคนิค ทุกระดับที่ต้องทำเป็นเรื่องที่มีตัวอย่างที่ดีให้ทำตาม แต่ที่จะต้องช่วยกันมากคือลดการต่อต้านที่จะมาจากระบบและผลประโยชน์ปัจจุบัน อันนี้คือข้อสอบใหญ่ที่จะทดสอบรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาที่กำลังปิดกั้นศักยภาพของประเทศขณะนี้