อนาคตของ 'รัฐธรรมนูญไทย'

การยื้อยึดฉุดกระชากการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีมาโดยตลอด จนล่าสุดรัฐสภาได้มีการผ่านวาระที่ 2 ไปเมื่อวันที่ 25 ก.พ.2564 เพื่อรอการลงมติในวาระที่ 3 ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่าต้องทิ้งระยะเวลาไว้ไม่น้อยกว่า 15 วัน

แต่ในขณะเดียวกันรัฐสภาก็ได้ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ว่าจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ถ้าขัด ญัตติการแก้ไขรัฐธรรมนูญฯ นี้ก็ต้องตกไป ก่อนที่จะพูดถึงอนาคตผมจะขอนำข้อมูลของรัฐธรรมนูญในอดีตมาเสนอ ดังนี้

นับแต่คณะราษฎรได้เข้าเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยเมื่อ 24 มิ.ย.2475 เราเริ่มจากการมีพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งประกาศใช้เมื่อ 27 มิ.ย.2475 แล้วได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรก คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 เมื่อ 10 ธ.ค.2475 และมีอายุการใช้งานยาวนานที่สุดถึง 13 ปี 4 เดือน 29 วัน 

ถูกยกเลิกเมื่อ 9 พ.ค.2489 ซึ่งเป็นการยกเลิกโดยสันติวิธี คือ สภาผู้แทนราษฎรได้เอารัฐธรรมนูญฉบับนี้มาแก้ไขปรับปรุงใหม่ทั้งหมดแล้วนำไปประกาศใช้แทนคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 แต่ก็ใช้ได้เพียง 1 ปี 6 เดือน ก็ถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารภายใต้การนำของ พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ

ต่อจากนั้นก็มีรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นผลพวงจากการรัฐประหารดังกล่าวอีกสองฉบับ คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 (ฉบับใต้ตุ่มของหลวงกาจสงคราม) เมื่อ 9 พ.ย.2490 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 เมื่อ 23 มี.ค.2492 ก่อนที่จะถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารภายใต้การนำของจอมพล ป.พิบูลสงคราม ซึ่งได้นำเอารัฐธรรมนูญฉบับปี 2475 มาแก้ไขปรับปรุงใหม่แล้วประกาศใช้โดยใช้ชื่อว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 เมื่อ 8 มี.ค.2495 แล้วก็ถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อ 20 ต.ค.2501 

ต่อมาเมื่อ 28 ม.ค.2502 จึงมีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวแต่มีอายุการใช้งานถึง 9 ปี 4 เดือน 23 วัน และมีบทบัญญัติเพียง 20 มาตรา และที่ร้ายที่สุดก็คือ มาตรา 17 ที่ให้อำนาจพิเศษแก่นายกรัฐมนตรี ที่จะสั่งประหารชีวิตใครก็ได้โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการยุติธรรม คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับนี้ใช้เวลาถึงเกือบ 10 ปี จึงได้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 ออกมาใช้

แต่ก็ใช้อยู่ได้ไม่นานนักจอมพลถนอม กิตติขจร ก็ทำรัฐประหารตนเองเมื่อ 17 พ.ย.2514 แล้วนำเอาธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 มาปัดฝุ่นแล้วเพิ่มเป็น 23 มาตรา โดยพ่วงเอามาตรา 17 เดิมมาด้วย ประกาศใช้เป็นธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 เมื่อ 15 ธ.ค.2515 ซึ่งก็จบลงด้วยเหตุการณ์ 14 ต.ค.2516 

หลังจากนั้นก็มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 เมื่อ 7 ต.ค.2517 แต่ก็ใช้บังคับเพียง 2 ปีก็ถูกรัฐประหารอีกโดย คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ภายใต้การนำของ พล.ร.อ.สงัด ชะลออยู่ เมื่อ 6 ต.ค.2519

ต่อจากนั้นก็มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 เมื่อ 22 ต.ค.2519 แต่ใช้ได้เพียงปีเดียวก็ถูกรัฐประหารอีกโดยคณะปฏิรูปการปกครองกลุ่มเดิมนั่นเอง แล้วมีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 เมื่อ 9 พ.ย.2520 ซึ่งสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้จัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาใช้แทนเมื่อ 22 ธ.ค.2521

รัฐธรรมนูญปี 2521 ก็ถูกรัฐประหารอีกเมื่อวันที่ 23 ก.พ.2534 โดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ภายใต้การนำของ พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ และได้มีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 เมื่อ 1 มี.ค.2534 และได้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 ออกมาประกาศใช้แทนเมื่อ 9 ธ.ค.2534 ซึ่งหลังจากนั้นไม่นานได้เกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬขึ้นระหว่างวันที่ 17-19 พ.ค.2535

ต่อมาได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 เพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยประกาศใช้เมื่อ 11 ต.ค.2540 คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ที่เราเรียกกันว่ารัฐธรรมนูญฉบับธงเขียว หรือรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนนั่นเอง

ต่อมาได้เกิดการรัฐประหารเมื่อ 19 ก.ย.2549 โดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ภายใต้การนำของ พล.อ.สนธิ บุณยรัตกลิน และได้มีการประกาศเมื่อ 1 ต.ค.2549 ให้ใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 แทน พร้อมกับการยกร่างและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 เมื่อ 24 ส.ค.2550 คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

ล่าสุดก็ได้มีการรัฐประหารเมื่อ 22 พ.ค.2557 โดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และได้มีประกาศเมื่อ 22 ก.ค.2557 ให้ใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 พร้อมกับการยกร่างและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 เมื่อ 6 เม.ย.2560 คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ฉบับที่อยู่ระหว่างการแก้ไขนี้เอง

• จะแก้รัฐธรรมนูญ 60 ได้หรือไม่

การที่ศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องไว้พิจารณา ผมเห็นว่ามีปัญหาแล้วว่าศาลเป็นที่ปรึกษากฎหมายไปแล้วหรือ แต่เมื่อรับคำร้องแล้วออกคำสั่งเรียกนายมีชัย ฤชุพันธุ์ อดีตประธาน กรธ., นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ อดีตเลขานุการกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญปี 2540, นายสมคิด เลิศไพฑูรย์ อดีตเลขานุการกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 และนายอุดม รัฐอมฤต กรธ.ให้ทำความเห็นเป็นหนังสือตามประเด็นที่กำหนด 

ผมถามว่าในฐานะอะไรเหรอครับ จะว่าเป็นฐานะพยานผู้เชี่ยวชาญก็ไม่ใช่ เพราะคู่กรณี (คู่ความ) ก็ไม่ได้ร้องขอ จะว่าเป็นการถามปัญหาข้อกฎหมายก็เป็นสิ่งที่ศาลจะต้องรู้เอง ถ้าเป็นปัญหาข้อเท็จจริงก็ว่าไปอย่าง 

ที่สำคัญเวลามีปัญหาการตีความรัฐธรรมนูญไม่มีที่ไหนในโลกหรอกครับที่ให้ผู้ร่างมาตีความหรือมาชี้แจง เพราะเขาพ้นหน้าที่ไปแล้ว อย่างมากก็แค่หาเจตนารมณ์ในการร่างจากรายงานการประชุมเท่านั้น แต่ถ้าเขาไม่ทำคำชี้แจงมาล่ะครับ จะว่าอย่างไร 

แน่นอนว่านายมีชัยก็ต้องเห็นว่าเพิ่งใช้มาไม่ควรร่างใหม่ จึงเกิดการวางแผนให้มีการส่งไปศาลรัฐธรรมนูญ และเรียกนายมีชัยกับคณะมาให้ข้อมูล เพื่อเอาเข้าสำนวน แล้ววินิจฉัยว่าการตั้ง สสร.ร่างใหม่ทั้งฉบับทำไม่ได้ ให้แก้รายมาตราเท่านั้น โดยห้ามแตะหมวด 1 และ 2

กล่าวโดยสรุปก็คือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 60 ครั้งนี้ทำไม่ได้แน่นอน และโอกาสที่จะแก้ไขแม้จะเป็นรายมาตราก็ยังคงยากเข็ญอยู่ดี เพราะลำพังเสียงของฝ่ายรัฐบาลกับ ส.ว.อยากจะแก้ก็แก้ไม่ได้ ต้องได้เสียงจากฝ่ายค้านไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 เห็นชอบอีกด้วย

ฉะนั้น ในเมื่อรัฐสภาทำไม่ได้ ก็คงเหลือเพียง 2 วิธี คือ ถ้าไม่ถูกฉีกโดยทหาร ก็ถูกฉีกประชาชนเท่านั้นเอง