รู้จัก‘SEA’ประเมินสิ่งแวดล้อมฯ แก้ปัญหาการพัฒนา - ลดเผชิญหน้าทางการเมือง

"การพัฒนา" ตามคำนิยามของภาครัฐที่ต้องการสร้างความเป็นอยู่ที่ดี สร้างงาน สร้างอาชีพให้ประชาชน แม้จะเป็นจุดมุ่งหมายที่ดี แต่หากขาดซึ่งกระบวนการที่ถูกต้องและได้รับการยอมรับจากคนในพื้นที่ในฐานะเจ้าของถิ่นที่อยู่ และเจ้าของทรัพยากร ก็จะเกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างภาครัฐ และประชาชน บ่อยครั้งบานปลายเป็นความขัดแย้งทางการเมือง เกิดการปะทะกันทั้งทางความคิด คารม และร่างกายกันระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐและประชาชน

เหมือนกับเหตุการณ์ต่อต้านโครงการจะนะเมืองต้นแบบนิคมอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต อ.จะนะ จ.สงขลา ซึ่งปักหลักชุมนุมหน้าทำเนียบรัฐบาลร่วม  2 สัปดาห์ก่อนเดินทางกลับหลังจากรัฐบาลยอมรับข้อเสนอในการจัดทำกระบวนการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) และเปลี่ยนแปลงหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบมาเป็นสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.)มาเป็นหน่วยงานหลักในการเดินหน้าขั้นตอน SEA ของโครงการนี้ใหม่ 

หากพอจำได้โครงการจะนะไม่ใช่โครงการแรกที่ชาวบ้าน ผู้ชุมนุมยื่นเงื่อนไขการทำ SEA ให้รัฐบาลพิจารณาเป็นเงื่อนไขให้ดำเนินการก่อนจะมีการยุติการชุมชน ที่ผ่านมาในปี 2562 เมื่อครั้งมีการชุมนุมคัดค้านโรงไฟฟ้าถ่านหินที่จะก่อสร้างที่อ.เทพา จ.สงขลา ก็มีการเรียกร้องให้มีการจัดทำ SEA เป็นลำดับแรกก่อนจะมีการพิจารณาเงื่อนไขที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ซึ่งรัฐบาลในขณะนั้นก็ได้มีการทำข้อตกลงในการศึกษา SEA ร่วมกันกับหน่วยงานในพื้นที่และให้ชะลอการเดินหน้าโครงการออกไปก่อน 

“กรุงเทพธุรกิจ” จะพาท่านผู้อ่านไปรู้จักกับ SEA ว่าคืออะไร มีขั้นตอนการทำงานอย่างไร จึงได้รับการยอมรับจากผู้ชุมนุม รวมทั้งรัฐบาลที่ใช้เครื่องมือนี้ในการหาข้อยุติข้อขัดแย้งในปมการพัฒนา และยังเป็นเครื่องมือที่กลายเป็นทางออกในทางการเมือง ช่วยให้อุณหภูมิทางการเมืองที่กดดันรัฐบาลคลี่คลายลง 

ในรายงานเรื่อง "แนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA)" ที่จัดทำโดย "สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.)" ที่ได้เผยแพร่ในปี 2563 ระบุว่า การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) มีการให้นิยามแตกต่างกันไป ในแต่ละประเทศ โดยนิยามที่เหมาะสมกับประเทศไทยคือ 

“กระบวนการที่เป็นระบบเพื่อสนับสนุนการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย แผน หรือแผนงาน โดยให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม และการบูรณาการด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุล ซึ่งต้องนำผลไปใช้ในการวางแผนเพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน” 

ความเป็นมาของ SEA ในประเทศไทย

ประเทศไทยมีการนำ SEA มาใช้ในการจัดทำและทบทวนแผนและแผนงานมาเกือบ 20ปีแล้ว ในปี พ.ศ.2546  สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) กระทรวง ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้เริ่มทบทวนและปรับปรุงระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และ เสนอแนะให้เริ่มพิจารณานำกระบวนการ SEA มาใช้เป็นเครื่องมือเพื่อส่งเสริมการจัดการสิ่งแวดล้อม ต่อมา ในปี พ.ศ. 2557 คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้เสนอให้จัดทำขั้นตอนการปฏิบัติงานของกระบวนการ SEA คู่ขนานกับการจัดทำแผน แผนงานพัฒนาระดับภูมิภาคและรายสาขาต่าง ๆ เพื่อลดความขัดแย้งและ ส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืน ในปี พ.ศ. 2548 

คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการการประเมิน สิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ขึ้น มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลการพัฒนาระบบ SEA ของประเทศและ ดำเนินงานโครงการศึกษานำร่องต่าง ๆ 

ต่อมาในปี พ.ศ. 2552 สผ. ได้ออกแนวทาง SEA ฉบับแรกของ ประเทศไทย ด้วยเหตุนี้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550- 2554) จึงได้กำหนดให้ส่งเสริมให้เกิดระบบการจัดทำ SEA ขึ้น ด้วยมุ่งหวังว่า จะเป็นเครื่องมือที่จะช่วยให้เกิด การบูรณาการแนวคิดและเป้าหมายการพัฒนาสู่ความสมดุลและยั่งยืน ทั้งในเชิงนโยบาย ผ่านกระบวนการ จัดทำแผนพัฒนาในแต่ละสาขา และในเชิงพื้นที่ในวงกว้าง เช่น ลุ่มน้ำ หรือกลุ่มจังหวัด เป็นต้น ซึ่งที่ประชุม คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ครั้งที่ 3/ 2552เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2552ได้มีมติขึ้นมารองรับ โดยได้ให้ความเห็นชอบต่อเอกสาร “การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์” พร้อมทั้งให้หน่วยงานภาครัฐ นำแนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมฯ ตามเอกสารดังกล่าวไปใช้ในการกำหนดนโยบาย วางแผน และพัฒนา โครงการขนาดใหญ่ ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อศักยภาพด้านสิ่งแวดล้อม 

ความพยายามริเริ่มการส่งเสริม การใช้กระบวนการ SEA ดังกล่าว ส่งผลให้มีการจัดทำ SEA ในประเทศไทยมากขึ้นตามลำดับ มากกว่า 30 โครงการในช่วงเวลาที่ผ่านมา ซึ่งดำเนินงานโดยเจ้าของโครงการเป็นหน่วยงานภาครัฐและองค์กรต่าง ๆ และ ก่อให้เกิดการเรียนรู้ ประสบการณ์เป็นรากฐานของการพัฒนาระบบ SEA มาจนถึงปัจจุบัน

นอกจากนั้น การพัฒนาและผลักดันให้เกิดระบบ SEA ยังได้ถูกกำหนดไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555 – 2559) ที่กำหนดให้มีการปรับปรุงกระบวนการ SEA รวมทั้ง ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 – 2565) ที่กำหนดให้ผลักดันการนำ แนวทาง SEA มีผลบังคับใช้ทางกฎหมายเพื่อนำไปสู่การปฏิบัติ แต่การนำ SEA ไปดำเนินการยังไม่ได้รับ การผลักดันอย่างเป็นระบบและมีแนวทางที่ชัดเจนเพื่อให้เกิดผลเป็นรูปธรรม นายกรัฐมนตรีในฐานะประธาน คณะกรรมการเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (กพย.) จึงได้กำหนดให้มีการขับเคลื่อนกระบวนการ SEA ให้เป็นที่ ยอมรับและถูกนำมาใช้เป็นกรอบในการวางแผนพัฒนาประเทศอย่างเป็นรูปธรรม

ขอบเขตและระดับการใช้SEA กระบวนการ SEA เป็นเครื่องมือสำคัญที่ใช้ในการบูรณาการประเด็นเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ของแผนหรือแผนงาน เพื่อให้เกิดการพัฒนาที่นำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ขอบเขตและระดับการใช้ SEA จึงสนับสนุนการวางแผนในระดับนโยบาย (Policy) แผน (Plan) และแผนงาน (Program)ของการพัฒนา มิใช่ ในระดับโครงการ (Project) เพื่อทำให้การวางแผนในระดับการใช้ SEA นั้น เป็นกรอบระดับยุทธศาสตร์ของ การพัฒนาในระดับสูงกว่า กว้างกว่า และมีความเชื่อมโยงกับการพิจารณาตัดสินใจการดำเนินงานในระยะยาว และเป็นกรอบงานที่รอบด้าน บูรณาการมากกว่าการพัฒนาในระดับโครงการ ซึ่งเจาะจงเฉพาะกว่า แคบกว่า และระยะสั้นกว่า 

ด้วยขอบเขตและระดับการใช้ของ SEA ดังกล่าว ทำให้หน่วยงานเจ้าของแผนหรือแผนงาน จะเป็นผู้ใช้กระบวนการ SEA โดยตรงและเป็นลำดับแรก เพื่อสนับสนุนการตัดสินใจแผนหรือแผนงาน และ นำไปสู่การพัฒนาระดับโครงการที่สอดคล้องกับแผนหรือแผนงานเป็นลำดับ จากภาพกว้างเป็นภาพเล็กลง ที่ชัดเจนมากขึ้นตามลำดับชั้นของการพัฒนา

หลักการ SEA ที่ดี

หลักการ SEA ที่ดีสำหรับกระบวนการในประเทศไทย เพื่อให้ SEA นำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ควรมีลักษณะ ดังนี้ 

1.มีเป้าหมายในการพัฒนาที่ชัดเจน มองอนาคตของการพัฒนา การเปลี่ยนแปลงในอนาคตที่จะเกิดขึ้น พิจารณาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแบบสะสมในอนาคต เพื่อเป็นการเตือนล่วงหน้าก่อนเกิดผลกระทบ 

2.บูรณาการ SEA เข้ากับกระบวนการวางแผนหรือแผนงานพัฒนา รวมทั้งการตัดสินใจระดับ ยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งบูรณาการประเด็นการพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน 

3.ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียที่สำคัญ ผู้มีส่วนได้เสียสามารถเข้าถึงข้อมูลได้โดยง่าย สร้างความน่าเชื่อถือในการสื่อสารต่อสาธารณะ ส่งเสริมการเปิดเผยต่อสาธารณะให้มีความโปร่งใส ตลอดทุกขั้นตอนของกระบวนการ และมีการสื่อสารอย่างต่อเนื่อง 

4.มีการวิเคราะห์และเปรียบเทียบผลกระทบ ผลกระทบสะสม ความเสี่ยงของทางเลือกการพัฒนา บ่งชี้โอกาสและข้อจำกัดของทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดเพื่อบรรลุการพัฒนาที่ยั่งยืน พร้อมทั้งให้ เหตุผลในการประเมินทางเลือกต่าง ๆ เปรียบเทียบกัน 

5.มีความยืดหยุ่น สามารถทบทวนปรับปรุง และปรับให้เข้ากับบริบทและสถานการณ์ได้ 

6.มีความเป็นอิสระ เป็นกลาง และปราศจากแรงกดดันจากสิ่งรบกวนภายนอก เพื่อไม่ให้เกิด ความเอนเอียง 

7.ดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ SEA โดยใช้ทรัพยากรในการดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ 

8.มีการควบคุมและประกันคุณภาพอย่างมีประสิทธิผล โดยทบทวน ติดตามและตรวจสอบผล ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการตามแผนหรือแผนงาน 

9.ส่งเสริมการเรียนรู้และความเข้าใจของผู้จัดทำ SEA และผู้มีส่วนได้เสียจากการดำเนินการตามแผน หรือแผนงาน 

ประโยชน์ที่ได้รับจาก SEA 

SEA เป็นเครื่องมือประกอบกระบวนการวางแผนหรือแผนงาน ทำให้เกิดการบูรณาการด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมได้อย่างสมดุล รวมถึงการมองการพัฒนาในอนาคต โดยให้ความสำคัญกับการพัฒนา ทางเลือกและการมีส่วนร่วมอย่างเหมาะสมและโปร่งใสซึ่งนำไปสู่การลดความขัดแย้ง ก่อให้เกิดประโยชน์ ร่วมกันของผู้มีส่วนได้เสียกับการพัฒนาในพื้นที่ ทำให้การวางแผนหรือแผนงานมีความรวดเร็ว รวมทั้ง เกิดการใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่าและการใช้งบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ นำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน โดยประโยชน์ของ SEA ที่จะมีผลลัพธ์ตามมาที่เป็นรูปธรรม ได้แก่ 

1.ช่วยบูรณาการการวางแผนพัฒนา โดยบูรณาการครอบคลุมทั้ง 3 ด้านการพัฒนา ได้แก่ ด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งจะช่วยหลีกเลี่ยง ผลเสียหายต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม จากแผนหรือแผนงานที่ไม่ยั่งยืน และที่อาจ ก่อให้เกิดความสูญเสียหรือเสื่อมสภาพของสังคมหรือสิ่งแวดล้อมที่ไม่สามารถกลับคืนได้ หรือ อาจทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างสิ้นเปลือง ซึ่งจะช่วยให้ประหยัดงบประมาณ ในการพัฒนาประเทศ

2.ช่วยให้การวางแผนมีความเชื่อมโยงและพิจารณาไปถึงอนาคตข้างหน้า มีผลให้แผนหรือ แผนงานที่มีอยู่เดิมและจัดทำในอนาคตไปสู่วิสัยทัศน์การพัฒนาที่ยั่งยืนในระยะยาวร่วมกัน ซึ่งสามารถสอดรับกับการเปลี่ยนแปลงที่คาดว่าอาจจะเกิดขึ้นในอนาคตได้ และยังช่วยให้ การบริหารจัดการด้านการพัฒนาประเทศดีขึ้น ไม่หยุดชะงัก เกิดการวางแผนในเชิง ยุทธศาสตร์มากขึ้น สามารถหาแนวทางแก้ไขก่อนเกิดความขัดแย้งซึ่งอาจส่งผลให้เกิด ความล่าช้าในการตัดสินใจได้ 

3.ช่วยประสานประโยชน์ระหว่างภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา เนื่องจากSEA จะช่วย เปิดโอกาสให้สาธารณชนมีส่วนร่วมในแผนหรือแผนงานอย่างเหมาะสมและโปร่งใส สามารถ สนับสนุนผู้มีส่วนได้เสียในการดำเนินงานตามแผนที่เหมาะสม อีกทั้งยังช่วยหลีกเลี่ยง การสิ้นเปลืองงบประมาณ เนื่องจากค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากความขัดแย้ง การต่อต้าน ความล่าช้าของแผนหรือแผนงาน 

ประโยชน์ที่แต่ละภาคส่วนจะได้รับจาก SEA มีดังนี้ 

1.หน่วยงานเจ้าของแผนหรือแผนงาน ใช้SEA เป็นเครื่องมือสนับสนุนการดำเนินงาน และสนับสนุนให้แผนหรือแผนงานของหน่วยงานได้รับการยอมรับและลดความขัดแย้ง และใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ บรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 

2.ประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย มีโอกาสและช่องทางเสนอความคิดเห็น มีส่วนร่วมในการพัฒนา ตามแผนหรือแผนงานของภาครัฐ เอกชน และนักลงทุน เกิดกลไกการดำเนินงานร่วมกัน เกิดความโปร่งใสในการตัดสินใจ และการพัฒนาสอดคล้องกับความต้องการของพื้นที่

3.ภาคเอกชน องค์กรพัฒนาเอกชน และสถาบันการศึกษาต่าง ๆ ใช้กระบวนการและ ประสบการณ์ในการจัดทำ SEA เสริมสร้างขีดความสามารถ ความรู้ความเข้าใจ และสร้าง ความตระหนักรู้ถึงความสำคัญของการพัฒนาที่ยั่งยืน 

4.รัฐบาล ใช้เป็นเครื่องมือช่วยในการตัดสินใจในเชิงนโยบาย และดำเนินการตามแผนหรือ แผนงานที่เหมาะสม ที่ได้มีการวิเคราะห์อย่างรอบด้าน ในด้านการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ที่คำนึงถึงการพัฒนาในอนาคต และได้รับการยอมรับจากทุกภาคส่วน

นอกจาก SEA จะส่งผลให้เกิดประโยชน์ต่อแต่ละภาคส่วนดังกล่าวข้างต้นแล้ว SEA ยังก่อให้เกิด ประโยชน์กับทุกภาคส่วนให้เกิดความสมานฉันท์ มีเป้าหมายร่วมกันในการพัฒนา ก่อให้เกิดประโยชน์แก่ ทุกฝ่าย ลดความขัดแย้งในการดำเนินงาน โดยการพัฒนาและประเมินทางเลือกต่าง ๆ ตลอดจนการตัดสินใจ การพัฒนาร่วมกัน