สิ่งมีชีวิตที่เรียกว่า “ท้องถิ่น” | พงศ์นคร โภชากรณ์

ซึ่งประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) 76 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) 5,300 แห่ง เทศบาลนคร (ทน.) 30 แห่ง เทศบาลเมือง (ทม.) 195 แห่ง เทศบาลตำบล (ทต.) 2,247 แห่ง

และท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือ พัทยา อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย และกรุงเทพมหานคร

รวมมี อปท. ทั้งสิ้นจำนวน 7,850 แห่ง มีหน้าที่ให้บริการสาธารณะภายในท้องถิ่น ยกระดับคุณภาพชีวิตคนในท้องถิ่น และมีอำนาจออกข้อบัญญัติท้องถิ่น และที่สำคัญผู้บริหาร อปท. มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ 

ท้องถิ่นมีพัฒนาการที่ยาวนานกว่า 100 ปี ตั้งแต่ยังไม่เปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง ไล่เรียงและแตกยอดมาตั้งแต่พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440) จนเกิดสภาตำบลในปี พ.ศ. 2475

พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2486 พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และแก้ไขเพิ่มเติมอีกหลายฉบับ จนมาถึงปัจจุบัน 

จะเห็นว่า ท้องถิ่นมีความผูกพันและมีบทบาทอย่างยิ่งยวดในการพัฒนาพื้นที่และคุณภาพชีวิตของชุมชน ที่มีขนาดพื้นที่และจำนวนประชากรต่าง ๆ กัน

ในทางเศรษฐกิจ “ท้องถิ่น” จึงถือเป็นหน่วยเศรษฐกิจที่สำคัญมาก เปรียบเสมือนหัวใจคอยสูบฉีดเลือดเลี้ยงเซลล์ต่าง ๆ ที่ประกอบขึ้นมาเป็นแขน ขา และอวัยวะต่าง ๆ หากแขนขาสมบูรณ์แข็งแรง

ร่างกายซึ่งเปรียบเสมือนเศรษฐกิจในภาพรวมก็จะแข็งแรงตามไปด้วย ฉะนั้น ถ้าท้องถิ่นมีเศรษฐกิจดี ชาวบ้านกินอิ่ม นอนอุ่น มีออม เศรษฐกิจประเทศในภาพรวมก็จะมั่นคงแข็งแรงตามไปด้วย 

ผมเลยพยายามลองตีโจทย์ว่า ทำไม 100 กว่าปีที่ผ่านมา ท้องถิ่นจำนวนมากมีการพัฒนาช้า และจำนวนไม่น้อยที่พัฒนาอย่างรวดเร็ว ทำให้เกิดความแตกต่างเหลื่อมล้ำมาจนถึงปัจจุบันหรือไม่

และถ้าเป็นอย่างนั้น เราควรจะจัดการกับปัญหานี้อย่างไร แต่ด้วยระยะเวลาอันจำกัด และข้อมูลจำนวนมากต้องใช้เวลาในการวิเคราะห์ สิ่งที่จะมาถ่ายทอดจึงเป็นข้อมูลเบื้องต้นที่น่าสนใจ 4 ประเด็น ดังนี้

1. ท้องถิ่นไหนเก็บรายได้ได้น้อยจะได้เงินอุดหนุนน้อยด้วย : จากสถิติในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา พบว่า ท้องถิ่นไหนที่จัดเก็บรายได้เองได้น้อย ได้แก่ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (เมื่อก่อนคือภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่) ภาษีป้าย ภาษีน้ำมัน ภาษียาสูบ ค่าธรรมเนียมต่าง ๆ เป็นต้น

มีโอกาสสูงที่จะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐน้อยด้วย ซึ่งสะท้อนจากค่าสหสัมพันธ์ในทางสถิติ (Correlation) สูงถึงร้อยละ 78 ตามภาพ

2. เกิดปัญหา Hamilton’s Paradox หรือปัญหาการพึ่งพาส่วนกลางมากเกินไป : เมื่อท้องถิ่นได้เงินอุดหนุนน้อย แรงจูงใจในการปีนขึ้นจากกับดักความยากจนก็น้อยลงไปเรื่อย ๆ และนานปีไป ยิ่งเพิ่มการพึ่งพาจากส่วนกลางอยู่ร่ำไป จนขาดแรงจูงใจในการพึ่งพาตัวเองในที่สุด 

3. สะสมความเหลื่อมล้ำระหว่างท้องถิ่นมายาวนาน : ผลจากข้อ 1 และ 2 อนุมานได้ว่า จังหวัดที่มีความยากจนสูงอยู่แล้ว (ซึ่งดูจากสัดส่วนคนจนที่วัดด้วยเส้นความยากจน (Poverty line) เทียบกับจำนวนประชากรในจังหวัดนั้น ๆ) หรือขาดศักยภาพในการหารายได้เข้าท้องถิ่น 

ไม่มีทางที่จะพ้นจากความยากจนได้เลย และยังถูกท้องถิ่นในจังหวัดที่รวยกว่าหรือมีศักยภาพในการหารายได้มากกว่า เนื่องจากมีทุนทางเศรษฐกิจที่ดีกว่า เช่น ทะเล ภูเขา วัด แหล่งท่องเที่ยว เป็นต้น ทิ้งห่างไปเรื่อย ๆ เช่น จังหวัดแม่ฮ่องสอนและจังหวัดเชียงใหม่ซึ่งอยู่ติดกัน

4. รัฐบาลอุดหนุนท้องถิ่นไม่เต็มที่ : สัดส่วนของรายได้ท้องถิ่นต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลที่ตั้งเป้าไว้ที่ร้อยละ 35 ตามที่ระบุไว้ในกฎหมายการกระจายอำนาจ แต่สัดส่วนนี้นิ่งอยู่ที่ร้อยละ 29 กว่า ๆ มานาน 6 ปีแล้ว 2562-2567 ยังไม่ทะลุร้อยละ 30 สะท้อนถึงการไม่เหยียบคันเร่งเพื่อพัฒนาท้องถิ่นอย่างเต็มที่

ดังนั้น ถึงเวลาแล้วหรือยัง ที่รัฐบาลต้อง “ปฏิรูป” การให้เงินอุดหนุนท้องถิ่น โดยให้เงินอุดหนุนแก่ท้องถิ่นที่จนกว่าหรือด้อยศักยภาพมากกว่า ในอัตราที่มากกว่าท้องถิ่นที่รวยกว่าหรือมีศักยภาพมากกว่า (เส้นในจินตนาการในภาพ)

เพื่อให้ท้องถิ่นยากจนมีเงินพัฒนาในสิ่งที่คนในท้องถิ่นต้องการ ยกระดับคุณภาพชีวิตคนในท้องถิ่นได้จริง สร้างศักยภาพในการหารายได้ของท้องถิ่นให้มากขึ้น ในระยะยาวสามารถลดการพึ่งพาส่วนกลางลงได้ และช่องว่างการพัฒนาหรือความเหลื่อมล้ำระหว่างท้องถิ่นในจังหวัดเดียวกันจะลดลง

ปฏิรูปการให้เงินอุดหนุนท้องถิ่นสักทีดีไหมครับ ?

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้ผูกพันเป็นความเห็นขององค์กรที่สังกัด