‘ปิยบุตร’ ค้าน ‘ก้าวไกล’ ปมเลือกตั้งผู้ว่าฯ ไม่ใช่ปลดล็อกท้องถิ่นแท้จริง

เมื่อวันที่ 2 มิ.ย. 2566 นายปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า ในฐานะอดีตผู้ช่วยหาเสียงพรรคก้าวไกล โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊กวิพากษ์วิจารณ์นโยบายการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดของพรรคก้าวไกล ภายหลังนายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกล พบปะกับตัวแทน 3 สมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อหารือเรื่องการกระจายอำนาจ เมื่อวันที่ 1 มิ.ย.ที่ผ่านมา โดยมีรายละเอียดดังนี้

“เลือกตั้งผู้ว่าฯ” ไม่ใช่ “ยาวิเศษ”     

เมื่อวาน พรรคก้าวไกล นำโดยพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ และคณะก้าวหน้า พบกับสามสมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อพูดคุยเรื่องการกระจายอำนาจ อีกไม่ช้าไม่นาน รัฐบาลก้าวไกลคงเร่งดำเนินนโยบายเกี่ยวกับกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ผมสนับสนุนเรื่องนี้ แต่มีประเด็นสำคัญที่ผมไม่เห็นด้วย นั่น คือ การเลือกตั้งผู้ว่าฯ ขอนำข้อเขียนที่เคยเผยแพร่ไว้ มาเผยแพร่อีกครั้ง ดังนี้

ประเทศไทยมีระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน 3 รูปแบบ ได้แก่ 

1. ราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม หรือราชการส่วนอื่นที่มีฐานะเทียบเท่ากรม ในส่วนนี้ มักตั้งอยู่ในเมืองหลวงหรือปริมณฑล 

2. ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ ส่วนราชการต่างๆที่ส่วนกลางส่งไปประจำยังจังหวัดต่างๆทั่วประเทศ โดยแบ่งเป็นหน่วยงานที่สังกัดกระทรวงหรือกรมต่างๆไปประจำอยู่ในจังหวัดต่างๆ มักลงท้ายชื่อว่า “จังหวัด” เช่น เกษตรจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด เป็นต้น รวมถึงผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอ ซึ่งสังกัดกระทรวงมหาดไทยด้วย 

3. ราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ซึ่งปัจจุบัน ได้แก่ เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร 

โดยราชการส่วนท้องถิ่น เป็นองค์กรกระจายอำนาจทางพื้นที่ ตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ ซึ่งมีองค์ประกอบ ได้แก่ มีสถานะเป็นนิติบุคคล มีสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง มีอำนาจหน้าที่เป็นของตนเอง มีความเป็นอิสระทางการคลัง งบประมาณ และการบริหารงานบุคคล และความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นเป็นแบบกำกับดูแล มิใช่ บังคับบัญชา 

ก่อนหน้านั้น มีความพยายามกระจายอำนาจไปทีละขั้นทีละตอนทีละพื้นที่ โดยสร้างให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ที่มีผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรง 

ต่อมา ก็ทยอยเริ่มตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่สุดเต็มพื้นที่จังหวัด คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด และขนาดเล็กที่สุด คือ องค์การบริหารส่วนตำบล เพิ่มเติมจากเทศบาลที่มีอยู่แต่เดิม แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้ไม่สามารถเรียกว่าองค์กรกระจายอำนาจได้ เพราะ ผู้บริหารยังไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และยังไม่มีความเป็นอิสระด้านอำนาจหน้าที่ งบประมาณ และการคลัง 

ต้องรอจนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 40 ที่วางหลักการกระจายอำนาจไว้อย่างดีในหมวด 9 และขยายความใน พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 ทยอยโอนงาน เงิน คน ไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

ต่อมา รัฐบาลไทยรักไทย ผลักดันนโยบาย “ผู้ว่าฯซีอีโอ” ทำให้ ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นราชการส่วนภูมิภาค สังกัดกระทรวงมหาดไทย และเป็นคนที่รัฐบาลแต่งตั้งมา มีอำนาจและบทบาทมากขึ้น โดยเฉพาะการบูรณาการเอาอำนาจที่กระจัดกระจายของส่วนภูมิภาค (ซึ่งสังกัดหลายกรม หลายกระทรวง) มารวมไว้ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวโต๊ะ 

นโยบาย “ผู้ว่าฯซีอีโอ” นี้ ส่งผลให้การกระจายอำนาจตามแผนและขั้นตอน เดินหน้าไปได้ไม่เต็มที่นัก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง ก็ยังไม่มีอำนาจ งบประมาณ มากเพียงพอ หลายเรื่องก็ยังคงซ้ำซ้อนกับส่วนภูมิภาคและติดขัดกับผู้ว่าราชการจังหวัด

รัฐประหาร 49 ทำให้การกระจายอำนาจสะดุดหยุดลง

รัฐประหาร 57 ไปกันใหญ่ ทำให้การกระจายอำนาจถอยหลังเข้าคลอง 

ในช่วงเลือกตั้ง หลายพรรคการเมืองชูนโยบาย “เลือกตั้งผู้ว่า” พรรคก้าวไกลประกาศให้ทำพร้อมกันทุกจังหวัดทั่วประเทศ พรรคเพื่อไทยเสนอให้ทยอยทำตามความพร้อม 

ผมเห็นว่า ปัญหาการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นในประเทศไทย ณ วันนี้ มิใช่เรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เพราะ เรามีองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัดอยู่แล้ว และมีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มาจากการเลือกตั้ง เป็นผู้บริหารสูงสุดอยู่แล้ว 

แต่ปัญหาที่แท้จริงของเรา คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่แล้ว ไม่มีอำนาจหน้าที่เพียงพอ ไม่มีงบประมาณเพียงพอ ถูกราชการส่วนกลางและภูมิภาคแทรกแซงบ่อย และมีกฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซ้ำซ้อนกันระหว่างส่วนกลาง/ภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น 

ผมได้ยกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น และรณรงค์กับคณะก้าวหน้า เพื่อให้พี่น้องประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอร่างนี้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเมื่อเดือน พ.ย. 65 แต่รัฐสภามีมติไม่รับหลักการ ทำให้ร่างตกไป การยกร่างในครั้งนั้น ผมได้นำสภาพปัญหาในประเทศไทย ข้อเสนอของงานวิจัยที่นักวิชาการได้ศึกษาไว้ มาวิเคราะห์ประกอบเป็นร่าง โดยมีเนื้อหาพอสังเขป ดังนี้

• กำหนดให้ อปท.มีอำนาจจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่แบบทั่วไป ทำได้ทุกเรื่อง เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายไม่ให้ทำ เช่น บริการสาธารณะระดับชาติ ความมั่นคงการป้องกันประเทศ ระบบเงินตรา เป็นต้น 
• กำหนดให้อำนาจของ อปท มาก่อน ส่วนกลางและภูมิภาค ในกรณีที่ อปท ร้องขอ ส่วนกลางและภูมิภาคจึงเข้ามาทำได้ 
• เพิ่มสัดส่วนรายได้ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น เป็น 50:50 กำหนดแหล่งรายได้ใหม่ๆให้ท้องถิ่น ในกรณีที่ อปท มีรายได้น้อย รัฐบาลต้องอุดหนุนให้เกิดความเท่าเทียมระหว่าง อปท 
• ยกเลิกกฎหมายที้ให้อำนาจส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซ้ำซ้อน กับส่วนท้องถิ่น 
• แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจมีสภาพบังคับมากกว่าเดิม กำหนดเวลาถ่ายโอนชัดเจน และมีผลบังคับ 
• วางกรอบการกำกับดูแล อปท ให้ชัดเจนเคร่งครัด ห้ามมิให้ส่วนกลางและภูมิภาคแทรกแซงการทำงานของ อปท จนเป็นบังคับบัญชาสั่งการ 
• เพิ่มอำนาจและการมีส่วนร่วมของพลเมืองในท้องถิ่น เช่น การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น การถอดถอน การบริหารท้องถิ่น การประมูล จัดซื้อจัดจ้างแบบเปิดเผย ให้พลเมืองเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้โดยง่าย การตั้งสภาพลเมืองเพื่อถ่วงดุลสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น 
• ให้รัฐบาลทำแผนการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค และให้ประชาชนตัดสินใจผ่านการออกเสียงประชามติภายใน 5 ปี 

จนถึงวันนี้ การกระจายอำนาจของประเทศไทยได้เริ่มต้นมาหลายปีแล้ว แต่ยังติดขัดเรื่อง อำนาจ งบประมาณ ความเป็นอิสระ 

การปลดล็อคท้องถิ่น ให้ท้องถิ่นได้แสดงศักยภาพ แก้ปัญหาในพื้นที้ได้ตรงจุด มิใช่กระทำโดยจัดให้มี การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ แต่คือ การแก้ปัญหาความซ้ำซ้อนระหว่างส่วนกลาง/ภูมิภาค vs ส่วนท้องถิ่น เราต้องกำหนดให้ท้องถิ่นเป็นหลักและมาก่อน จัดการเพิ่มรายได้ งบ ความเป็นอิสระ และการตรวจสอบ 

ผมเข้าใจดีว่า กรณีที่พรรคการเมืองชูคำขวัญ “เลือกผู้ว่าราชการจังหวัด” เพราะ ติดหู เข้าใจง่าย รณรงค์ง่าย 

แต่ความเข้าใจง่ายเหล่านั้น อาจนำมาซึ่งความเข้าใจผิด จนทำให้ทิศทางการกระจายอำนาจที่พยายามทำกันมาตั้งแต่ 40 ไถลออกผิดทางไปอีก เช่น หากให้เลือกผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด จะไปอยู่ไหน มีต่อหรือไม่ หรือเลิก? หากมีต่อ จะซ้ำซ้อนกับผู้ว่าฯจากการเลือกตั้งหรือไม่? ใครใหญ่กว่าใคร? ผู้ว่าฯจากการเลือกตั้งเป็นส่วนภูมิภาคหรือส่วนท้องถิ่น? 

หลายครั้ง พรรคการเมืองและภาคประชาชน มักรณรงค์เปรียบเทียบว่า ทำไมกรุงเทพมหานครเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดได้ แต่จังหวัดอื่น เลือกไม่ได้ 

กรณีนี้ นับว่ารณรงค์เปรียบเทียบแบบผิดฝาผิดตัวไปเสียหน่อย 

กรุงเทพมหานครได้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ด้วยเหตุผลหลายประการ 

ประการแรก: รัฐไทยไม่ยินยอมให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดของจังหวัด พร้อมกันทั่วประเทศ จึงใช้วิธีทยอยทำ โดยให้กรุงเทพฯเป็น อปท แบบพิเศษนำร่องไปก่อน ต้องรอจนมี รธน 40 จังหวัดอื่นถึงได้เลือกผู้บริหารจังหวัดได้ในชื่อ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด 

ประการที่สอง: กรุงเทพมหานคร ไม่มีราชการส่วนภูมิภาค เพราะเป็นเมืองหลวงที่ราชการส่วนกลางตั้งอยู่ ในขณะที่จังหวัดอื่นมี คำว่า “ผู้ว่าราชการ” สำหรับ กทม คือ ส่วนท้องถิ่น แต่สำหรับจังหวัดอื่น คือ ส่วนภูมิภาค 

ประการที่สาม: เอาเข้าจริง “ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร” ก็คือ นายกเทศมนตรี นายกมหานคร แต่รัฐไทยคงหวงคำว่า “ผู้ว่าราชการ” มาก จนไม่กล้ายกเลิกคำนี้สำหรับกรุงเทพฯไป 

เอาเข้าจริง คนจากจังหวัดอื่นเลือก อปท ได้มากกว่าคนกรุงเทพฯเสียอีก มีทั้ง อบจ เทศบาล และบางพื้นที่มี อบต ด้วย ตรงกันข้าม อปท รูปแบบพิเศษอย่าง กทม ต่างหาก ที่ต้องปรับปรุงเหมือนพื้นที่อื่น เช่น ควรกำหนดให้มี อปท ขนาดเล็กใน กทม ไล่ลงมาอีก เช่น นายกฯเขต เป็นต้น 

นอกจากนี้ ก็มีผู้เห็นกันว่า การรณรงค์กระจายอำนาจภายใต้คำขวัญ “เลือกผู้ว่าราชการจังหวัด” เป็นแผนแยบยลที่ไม่ไปปะทะกับกระทรวงมหาดไทย ไม่ได้ประกาศให้เลิกส่วนภูมิภาค แต่ใช้วิธีกลืนตำแหน่งผู้ว่าฯเข้ามากับ อปท เสียเลย ไม่ได้ไปแตะต้องตำแหน่งผู้ว่าฯแต่อย่างใด

ผมเห็นว่า ปัญหา ณ วันนี้ มิใช่ “เลือก” ผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่ว่าจะทำพร้อมกันทั่วประเทศแบบพรรคก้าวไกล หรือทำทีละจังหวัดแบบพรรคเพื่อไทย แต่เราต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นอย่างสมบูรณ์เต็มรูป เพื่อวันหน้า จะได้พิจารณาว่าควร “เลิก” ผู้ว่าราชการจังหวัดและราชการส่วนภูมิภาค หรือไม่ 

หากเลิก ประเทศไทยก็จะมีระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง และส่วนท้องถิ่น ไม่มีส่วนภูมิภาค เหมือนอังกฤษและญี่ปุ่น 

หากไม่เลิก ประเทศไทยก็จะปรับบทบาทราชการส่วนภูมิภาคเสียใหม่ ให้ทำหน้าที่ประสานความร่วมมิอระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และทำภารกิจที่อยู่ในอำนาจของส่วนกลางในพื้นที่ต่างๆ เหมือนฝรั่งเศส และสเปน

“ปลดล็อกท้องถิ่น” อย่างแท้จริง คือ การเอางาน เงิน คน ไปให้ท้องถิ่น การจัดการอำนาจซ้ำซ้อนระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น มิใช่ วนเวียนอยู่กับการเลือกตั้งผู้ว่าฯ