อวสานสภาที่ปรึกษาฯบทเรียนลอกแบบ'ตะวันตก'

การเข้าควบคุมอำนาจการปกครองของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ณ ปี 2557 มีความเคลื่อนไหวหนึ่งที่น่าสนใจไม่แพ้เรื่องอื่น คือ การยุติบทบาทของ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สป.) ซึ่งถือว่าเป็นองค์กรอิสระที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540

สิบกว่าปีของ สป.จบลงอย่างสั้นๆ ง่ายๆ ด้วยคำสั่ง คสช.ฉบับที่ 107/2557 เรื่อง "ให้สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติสิ้นสุดลง"

คสช.ให้เหตุผลว่า "ตามที่สมาชิก สป.ซึ่งได้มาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 และพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ.2543 ได้ครบวาระลงแล้วตั้งแต่ พ.ศ.2556 แม้จะมีการดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิก สป.ชุดใหม่ แต่ก็ไม่อาจดำเนินการโดยเรียบร้อยได้ เพราะมีข้อขัดแย้งกันมากจนมีคดีฟ้องร้องในศาลต่อเนื่องกันมากกว่า 70 คดี

สมาชิกที่ปฏิบัติหน้าที่ในขณะนี้ ล้วนเป็นสมาชิกซึ่งพ้นจากตำแหน่งตามวาระ แต่ต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าสมาชิกซึ่งได้รับการเลือกขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ ดังนั้นหากปล่อยให้เหตุการณ์ยังคงเป็นเช่นนี้ก็จะเกิดความไม่สงบเรียบร้อยและไม่อาจดำเนินการให้ลุล่วงได้"

นั่นเท่ากับว่าเป็นการยุติของ สป.ที่มีอายุอานามยาวนานกว่า 10 ปีลงไป และต้องรอลุ้นกันใหม่ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะออกมาในอีก 9-11 เดือนข้างหน้านี้ สป.จะยังมีอยู่ในกฎหมายแม่บทของประเทศหรือไม่

เพราะหากดูคำสั่งของ คสช.ดังกล่าว ต้องบอกว่ามีความเสี่ยงสูงที่ สป.จะยุบเลิกหายไปอย่างถาวร

ตามประกาศของ คสช.ระบุอีกว่า "ให้สมาชิก สป.ซึ่งปฏิบัติหน้าที่อยู่ในวันก่อนที่ประกาศ คสช.ใช้บังคับสิ้นสุดลง และให้การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิก สป.ยุติลงจนกว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยหรือกฎหมายอื่นใดจะกำหนดไว้เป็นประการอื่น"

หากย้อนกลับไปในช่วงเริ่มต้น จะเห็นว่า "สภาที่ปรึกษาฯ" ถือว่ามีบทบาทในสังคม โดยเฉพาะบทบาททางความคิด เนื่องจากเป็นแหล่งรวมตัวของตัวแทนภาคประชาชนหลากหลายวิชาชีพ

ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดให้ สป.มีหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) ในปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับ เศรษฐกิจและสังคม ให้ความเห็นเกี่ยวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และแผนอื่นๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติก่อนจะพิจารณาประกาศใช้ ซึ่งเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการประเทศ โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานความยุติธรรมและโปร่งใสเป็นสำคัญ

ต่อมาในวันที่ 14 ม.ค.2542 ในรัฐบาล นายชวน หลีกภัย ได้มีการตั้งคณะกรรมการประกอบด้วย ผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 20 คนที่เป็นตัวแทนบุคคลจากกลุ่มสาขาอาชีพต่างๆ เช่น กลุ่มภูมิปัญญาชาวบ้าน สถาบันสันติศึกษา อาจารย์มหาวิทยาลัย สภาทนายความ นักกฎหมายมหาชน รวมทั้งหน่วยงาน ราชการที่เกี่ยวข้อง ดำเนินการยกร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติขึ้น พร้อมเปิดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนทั่วไป

ต่อมา พ.ร.บ.สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 20 ธ.ค.2543 เป็นต้นมา

ในปี 2544 ได้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติขึ้นอย่างเป็นทางการ ประกอบด้วย สมาชิก สป.จำนวน 99 คน ซึ่งได้รับเลือกจากบุคคลที่เป็นตัวแทนของกลุ่มในภาคเศรษฐกิจ 50 คน และกลุ่มในภาคสังคมฐานทรัพยากรและผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน 49 คน รวมทั้งมีคณะทำงานด้านต่างๆ อีก 13 คณะ

สำหรับสภาที่ปรึกษาฯในวาระแรก ระหว่างปี 2544 - 2547 มี นายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน และมี นายชุมพล พรประภา เป็นรองประธานคนที่ 1 นายสังศิต พิริยะรังสรรค์ เป็นรองประธานคนที่ 2 การทำงานของสภาที่ปรึกษาฯในยุคแรกถือว่าเป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญในการเสนอแนะเกี่ยวกับนโยบายด้านต่างๆ ให้กับรัฐบาล เช่น ข้อเสนอเรื่องยุทธศาสตร์การพัฒนาเมือง ศูนย์กลางการบินสุวรรณภูมิ นโยบายการแปลงสินทรัพย์เป็นทุน นโยบายและมาตรการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม เป็นต้น

หลังจากหมดวาระการทำงานในวาระแรก ได้มีการสรรหาประธาน สป.คนใหม่ ปรากฏว่ามี นายโคทม อารียา เป็นประธาน นายสุธรรม จิตรานุเคราะห์ เป็นรองประธานคนที่ 1 และ นายวรพล โสคติยานุรักษ์ เป็นรองประธานคนที่ 2 ต่อมาเมื่อเกิดการรัฐประหารเมื่อ 19 ก.ย.2549 สภาที่ปรึกษาฯยังคงดำเนินงานต่อไปภายใต้ พ.ร.บ.สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2543

อย่างไรก็ตาม บทบาทของสภาที่ปรึกษาฯในการให้ข้อเสนอแนะด้านต่างๆ แก่รัฐบาลน้อยลงเป็นลำดับ โดยส่วนหนึ่งเป็นปัญหามาจากความขัดแย้งของสมาชิกกลุ่มต่างๆ ภายในสภาที่ปรึกษาฯเอง รวมทั้งการที่ไม่ได้มีกฎหมายรองรับในการที่รัฐบาลต้องนำข้อเสนอแนะของสภาที่ปรึกษาฯไปใช้ประกอบการวางแผนนโยบายต่างๆ เห็นได้จากในการขอความเห็นจากหน่วยงานต่างๆ เพื่อประกอบการพิจารณาของการประชุม ครม. ไม่ได้มีการบรรจุความเห็นของ สป.ไว้ในการพิจารณาด้วยเลย

ดังนั้น บทบาทของสภาที่ปรึกษาฯจึงต่างจากหน่วยงานด้านเศรษฐกิจอื่นๆ ที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะมีการขอความเห็นประกอบ เช่น กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) โดยข้อเสนอของสภาที่ปรึกษาฯจะถูกส่งเข้าครม.เพื่อรับทราบ แต่ไม่ได้มีการนำไปสู่การปฏิบัติหรือมีการพิจารณา

ในปี 2556 สภาที่ปรึกษาฯชุดที่ 3 ซึ่งมี นายโอภาส เตพละกุล เป็นประธาน ดำรงตำแหน่งครบวาระ และมีการสรรหาประธาน สป.ตลอดจนสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯชุดใหม่ตั้งแต่วันที่ 30 เม.ย.2557 โดยจะใช้การสรรหาจากองค์กรเอกชนและองค์กรวิชาชีพต่างๆ แต่ก็มีปัญหาจนต้องขยายเวลาการเสนอชื่อจนถึงวันที่ 30 ก.ค.ที่ผ่านมา

จากความขัดแย้งภายใน และงานของ สป.ที่ไม่มีความชัดเจนในบทบาท แม้ว่าเป้าหมายหน้าที่หลักตามยุทธศาสตร์ที่วางไว้ตั้งแต่ต้น คือ พัฒนากระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน และเป็นเวทีสะท้อนปัญหาสาธารณะ รวมถึงลดปัญหาความขัดแย้งในสังคม แต่ในช่วงหลังกลับมี "คำถาม" เรื่องการใช้งบประมาณ และความสัมพันธ์กับฝ่ายการเมือง ทำให้บทบาทของ สป.ลดลงเรื่อยๆ อีกทั้งยังถูกวิจารณ์ว่าเป็นองค์กรที่ "ลอกแบบ" มาจากตะวันตกด้วย

หากพิจารณาจากรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ.2557 มาตรา 35 เขียนไว้ชัดเจนว่า "ให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาความจำเป็นและความคุ้มค่าที่ต้องมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่จำเป็นต้องมี ให้พิจารณามาตรการที่จะให้การดำเนินงานขององค์กรดังกล่าวเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลด้วย"

เท่ากับว่าอนาคตของสภาที่ปรึกษาฯล่อแหลมอย่างมาก เพราะขณะที่องค์กรอิสระอื่นมีประกาศ คสช.ให้ทำหน้าที่ต่อไป แต่ สป.กลับถูกยุติบทบาท

แค่นี้น่าจะพอมองออกว่าหลังมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวร สภาที่ปรึกษาฯจะยังคงมีอยู่อีกหรือไม่