ความเหลื่อมล้ำที่ถูกซ้ำเติม : บทวิเคราะห์ข้อกฎหมาย ส.ป.ก.

“เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ ประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม ประชากรส่วนใหญ่มีอาชีพในการเกษตร  ที่ดิน จึงเป็นปัจจัยสำคัญและเป็นรากฐานเบื้องต้นของการผลิตทางเกษตรกรรม แต่ปัจจุบัน ปรากฏว่าเกษตรกรกำลังประสบความเดือดร้อน เนื่องจากต้องสูญเสียสิทธิในที่ดินและกลายเป็นผู้เช่าที่ดิน ต้องเสียค่าเช่าที่ดินในอัตราสูงเกินสมควร ที่ดินขาดการบำรุงรักษา จึงทำให้อัตราผลิตทางเกษตรกรรมอยู่ในระดับต่ำ เกษตรกรไม่ได้รับความเป็นธรรม และเสียเปรียบจากระบบการเช่าที่ดินและการจำหน่ายผลิตผลตลอดมา ซึ่งส่งผลให้เกิดภาวะความยุ่งยากทั้งในทางเศรษฐกิจ สังคม การปกครองและการเมืองของประเทศเป็นอย่างมาก จึงเป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐจะต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยด่วนที่สุดโดยวิธีการ “ปฏิรูปที่ดิน” เพื่อช่วยให้เกษตรกรมีที่ดินทำกินและให้การใช้ที่ดินเกิดประโยชน์มากที่สุด พร้อมกับการจัดระบบการผลิตและจำหน่ายผลิตผลเกษตรกรรม เพื่อให้ความเป็นธรรมแก่เกษตรกร

“ทั้งนี้ เพื่อเป็นการสนองแนวนโยบายแห่งรัฐ ในการลดความเหลื่อมล้ำในฐานะของบุคคลในทางเศรษฐกิจและสังคม ตามที่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้น”

ข้อความเหล่านี้ คือหมายเหตุของการตรา "พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปี พ.ศ. 2518" ที่สะท้อนเจตนารมณ์อย่างชัดเจนถึงความต้องการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทั้งในทางเศรษฐกิจและทางสังคมของรัฐ อันเนื่องมาจากการสูญเสียสิทธิในที่ดินของเกษตรกร ซึ่งเป็นปัญหาที่สั่งสมมาอย่างต่อเนื่องยาวนานของรัฐไทย

หนังสือปกขาว “ความเป็นมาของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย” ที่จัดพิมพ์ขึ้นเป็นครั้งแรกในปี 2519 โดยสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) ได้ระบุถึงอิทธิพลทางความคิดที่ได้จากเค้าโครงเศรษฐกิจของคณะราษฎร์ในการดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำดังกล่าว และทำให้กฎหมาย ส.ป.ก. ได้รับการยอมรับกันในกลุ่มนักวิชาการที่ทำงานด้านที่ดินว่า เป็นกลไกที่คลาสสิคและก้าวหน้ามากที่สุดกลไกหนึ่งของรัฐ

หากกรณีล่าสุดของ ส.ส.ปารีณา ไกรคุปต์ แห่งพรรคพลังประชารัฐ ที่กำลังถูกกล่าวหาว่าครอบครองพื้นที่ป่าและพื้นที่ ส.ป.ก. โดยไม่ชอบถึงกว่า 1,700 ไร่ ที่จังหวัดราชบุรี กำลังนำไปสู่การตั้งคำถามถึงข้อกำหมายและการบังคับใช้กฎหมายในการบริหารจัดการที่ดินเพื่อการปฏิรูปเกษตรกรรมที่อาจมีจุดอ่อนไม่เท่าทันสถานการณ์และความเปลี่ยนแปลงของยุคสมัย โดยเฉพาะในประเด็นการคุ้มครองพื้นที่ ซึ่งในช่วงตลอดระยะเวลา 44 ปีที่ผ่านมา ส.ป.ก.ถูกกล่าวหาว่า ที่ดิน ส.ป.ก. จำนวนมาก ถูกครอบครองโดยมิชอบและเปลี่ยนมือไปยังคนร่ำรวยและผู้มีอำนาจในสังคม แทนที่จะอยู่ในมือของเกษตรกรและผู้ยากไร้ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

ปฐมบท

หนังสือปกขาวของ ส.ป.ก. ได้บันทึกไว้ว่า กระแสของการปฏิรูปที่ดินได้เพิ่มพูนขึ้นตั้งแต่ช่วงต้นปี 2500 กลายเป็นแรงกดดันส่วนหนึ่งที่ทำให้เกิดการตรากฎหมาย ส.ป.ก. โดยมีจุดประสงค์ที่สำคัญคือ การกระจายที่ดินที่อยู่ในมือของรัฐและเอกชนที่มีเกินจำเป็นไปสู่เกษตรกรซึ่งเป็นผู้ที่ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีน้อยเกินไปให้มีที่ทำกินเพียงพอ

ด้วยหลักการดังกล่าว ส.ป.ก.จึงถูกออกแบบมาให้ดำเนินการจัดหาที่ดิน ไม่ว่าจะเป็นที่ดินของเอกชนผ่านการจัดซื้อหรือเวนคืนที่ดินหรือที่ดินของรัฐ เพื่อกระจายมาให้เกษตรกร โดยเกษตรกรที่มีคุณสมบัติในการคัดเลือกจะได้รับที่ดินไม่เกิน 50 ไร่ ในกรณีของการปลูกพืช และไม่เกิน 100 ไร่ ในกรณีของการเลี้ยงสัตว์ และเงื่อนไขสำคัญของการได้รับจัดสรรที่ดิน ส.ป.ก. คือ เกษตรกรที่ได้รับที่ดินนั้น ไม่ได้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จะมีก็เพียงแต่สิทธิและการครอบครองใช้ประโยชน์ที่สามารถตกทอดไปยังลูกหลาน และจะไม่สามารถซื้อขายกับบุคคลอื่นได้

ทันทีที่มีการตราพระราชบัญญัติฉบับนี้ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชในเวลานั้น ได้ทรงให้การสนับสนุนโดยทรงพระราชทานที่ดินทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ถึงกว่า 50,000 ไร่ในท้องที่ 8 จังหวัดให้แก่ ส.ป.ก. เพื่อมาดำเนินโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และทรงพระราชทานข้อวิจารณ์และคำแนะนำที่เป็นประโยชน์หลายประการในการดำเนินงานของ ส.ป.ก.

หลังการพระราชทานที่ดินทรัพย์สินส่วนพระองค์ จึงมีเอกชนที่มีศรัทธาได้ร่วมบริจาคที่ดินตามรอยยุคลบาทอีกมากราย, หนังสือปกขาวระบุ

ในช่วงแรกๆ ของงานฏิรูปฯ, ส.ป.ก. ได้เน้นหนักไปในการจัดหาที่ดินจากเอกชน แต่กลับพบว่าไม่สามารถจัดซื้อที่ดินมาดำเนินการได้ตั้งแต่ปีแรกๆ เนื่องจากอุปสรรคเงื่อนไขทางการเงินของรัฐเอง ก่อนที่จะมีการยกพื้นที่ป่าสงวนเสื่อมโทรมผืนใหญ่กว่า 30 ล้านไร่ให้กับส.ป.ก.นำมาจัดสรรที่ดินให้กับเกษตรกรผู้ยากไร้ในปี 2536 ทั้งนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาผู้ยากไร้ที่บุกรุกป่าและอยู่อาศัยในป่าอีกทางหนึ่ง จึงเป็นเหตุให้การดำเนินการของ ส.ป.ก. ส่วนใหญ่อยู่ในที่ดินของรัฐ

หลังการดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในพื้นที่ทั้งหมดราว 40 ล้านไร่, การครอบครองที่ดิน ส.ป.ก.โดยมิชอบ การเปลี่ยนมือ และใช้ผิดวัตถุประสงค์เริ่มปรากฏเป็นข่าวอยู่เป็นระยะๆ แม้จะไม่มีตัวเลขยืนยันที่ชัดเจนจากทาง ส.ป.ก. เนื่องจากมักไม่มีการเปิดเผยต่อสาธารณะ

ข้อกฎหมายที่ซับซ้อน

แม้จะไม่มีตัวเลขยืนยันชัดเจนถึงข้อกล่าวหาดังกล่าว หากตัวเลขอัพเดทล่าสุดของการยึดคืนพื้นที่ที่ปฏิบัติการภายใต้คำสั่ง คสช. ที่ 36/2559 ในปี 2559 พบว่า มีการครอบครองพื้นที่เตรียมดำเนินการที่มีขนาดเกินกว่า 500 ไร่ และพื้นที่ที่ดำเนินการไปแล้วที่มีขนาดเกิน 100 ไร่ โดยมิชอบถึงราว 440,000 ไร่

สิ่งที่ผู้บริหารและนักวิชาการที่ทำงานด้านนี้เห็นตรงกันคือ การยึดคืนพื้นที่ ส.ป.ก. เป็นไปด้วยความยากลำบาก ทั้งนี้ เพราะกฎหมายถูกออกแบบมาเพื่อการส่งเสริมมากกกว่าการลงโทษ ทำให้ตัวบทกฎหมายที่อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. ฉบับนี้ขาดความเข้มแข็งจริงจังในการคุ้มครองและการเอาพื้นที่คืนในกรณีที่ถูกครอบครองโดยมิชอบ

นักกฎหมายของ ส.ป.ก. ยอมรับว่ามีเพียงสองมาตราของกฎหมายฉบับนี้เท่านั้นที่ระบุความผิดทางอาญา ซึ่งเป็นความผิดเพียงฐานขัดขืนการทำงานของพนักงานเจ้าหน้าที่ซึ่งมีบทลงโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งเดือนและปรับไม่เกินหนึ่งพันบาท

หากพบการครอบครองพื้นที่โดยมิชอบ การดำเนินการทางกฎหมายของ ส.ป.ก. มักจะเน้นไปในรูปแบบของคดีแพ่งที่ต้องฟ้องร้องเอาทรัพย์สินคืนซึ่งมักใช้เวลานานหลายปี

อย่างไรก็ตาม นักกฎหมายป่าไม้ได้อธิบายถึงการดำเนินคดีในพื้นที่ ส.ป.ก. ที่เคยเป็นพื้นที่ป่าไม้ซึ่งเป็นพื้นที่ส่วนใหญ่ของ ส.ป.ก. ในเวลานี้ว่า ในพื้นที่ ส.ป.ก. ในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่มีพระราชกฤษฎีกาประกาศเป็นเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมแล้ว ยังมีกฎหมายป่าไม้ซ้อนทับอยู่ ซึ่งสามารถแบ่งการพิจารณาดำเนินคดีออกได้เป็นสองกรณีคือ;  

กรณีแรก พื้นที่ ส.ป.ก.ที่ได้มี แผนงาน พร้อมทั้ง งบประมาณ เพียงพอที่จะดำเนินการได้ทันที หรือพื้นที่ที่ทำการรังวัด แบ่งแปลง จัดสรรและออก ส.ป.ก.4-01 แก่เกษตรกรแล้ว, พื้นที่ดังกล่าวจะหมดสภาพ “ป่าสงวนแห่งชาติ” ตามมาตรา 26(4) แห่ง พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปี 2518 แต่พื้นที่นี้ จะยังคงเป็น "ป่า" ตาม พ.ร.บ.ป่าไม้ปี 2484

ดังนั้น ผู้ถือครองที่ดิน ส.ป.ก. 4-01 ทำผิดเงื่อนไขหรือขัดเจตนารมณ์ ตาม พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปี 2518 เช่น โอนเปลี่ยนมือ ฯลฯ โดยมิชอบ, รัฐโดย ส.ป.ก. สามารถยึดพื้นที่คืนได้ โดยผู้ถูกยึดคืนไม่มีความผิดทางอาญา 

ส่วนในกรณีที่สอง พื้นที่ ส.ป.ก. ที่ยังไม่ได้มี แผน พร้อมทั้ง งบประมาณ ที่เข้าไปดำเนินการสำรวจ รังวัด แบ่งแปลง, พื้นที่นั้นยังคงเป็น “ป่าสงวนแห่งชาติ” ตาม มาตรา 26(4) แห่ง พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปี 2518

ผู้ถือครองที่ดินในพื้นที่ดังกล่าว ที่มีคุณสมบัติไม่เข้าข่ายลักษณะเป็นเกษตรกร ตาม พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปี 2518 ไม่ว่าจะเป็นแปลงเล็กแปลงใหญ่ เข้าข่ายกระทำผิด พ.ร.บ.ป่าไม้ 2484 และ พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ 2507 เจ้าหน้าที่กรมป่าไม้ เป็นผู้บังคับใช้กฎหมายทั้ง 2 ฉบับ ยึดคืนได้ตามอำนาจหน้าที่

อย่างไรก็ตาม การออกคำสั่ง คสช.36/2559 โดยอำนาจพิเศษของ คสช. ยิ่งทำให้ประเด็นข้อกฏหมายของ ส.ป.ก. ซับซ้อนขึ้น โดยคำสั่งดังกล่าว ให้ยึดคืนที่ดินที่ยังไม่เข้าสู่ขบวนการปฏิรูปในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่มีพื้นที่ตั้งแต่ 500 ไร่ขึ้นไป และที่ดินที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีมติให้เกษตรกรผู้ได้รับการจัดที่ดินสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์แล้วและถูกครอบครองโดยบุคคลที่มิใช่ผู้ได้รับการจัดที่ดินที่มีเนื้อที่ตั้งแต่ 100 ไร่ ขึ้นไป

การยึดคืนพื้นที่ภายใต้คำสั่ง คสช. ไม่ว่าจะเป็นพื้นที่ที่ยังไม่เข้าสู่กระบวนการปฏิรูป หรือพื้นที่ที่เข้าสู่กระบวนการแล้ว, นักกฎหมายป่าไม้ตั้งข้อสังเกตว่า ผู้ครอบครองอาจไม่มีความผิดทางอาญาตาม พ.ร.บ.ป่าไม้ 2484 และ พ.ร.บ.ป่าสงวนฯ 2507

แนวทาง

ผศ.ดร. ขวัญชัย ดวงสถาพร คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ให้ความเห็นว่า กฎหมาย ส.ป.ก. ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน ให้เกษตรกรผู้ไร้ที่ดินหรือมีที่ดินไม่พอทำกินได้มีโอกาสใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐบ้าง จึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่กฎหมาย ส.ป.ก. จึงแทบไม่มีบทกำหนดโทษ โดยถ้ามองถึงโทษจำคุกหรือปรับที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ. ส.ป.ก. เป็นเพียงการลงโทษที่ไปขัดขวางหรือไม่อำนวยความสะดวกแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่งโทษสูงสุดคือ จำคุกไม่เกิน 1 เดือน หรือ ปรับไม่เกิน 1000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

อย่างไรก็ตาม ผศ.ดร. ขวัญชัยจากคณะวนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์กล่าวว่า ที่ดิน ส.ป.ก. ยังเป็นที่ดินป่าไม้ตามกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้บางฉบับ ซึ่งกรมป่าไม้เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่หลักในการบังคับใช้กฎหมายป่าไม้ดังกล่าว

ดังนั้น ส.ป.ก. และกรมป่าไม้จึงต้องประสานการทำงานกันอย่างมีเอกภาพ จึงจะสำเร็จตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย, เขากล่าว

นอกจากนี้ ยังมีการเรียกร้องให้ ส.ป.ก. ทบทวนแก้ไขกฎหมายให้เข้มแข็งขึ้น รวมทั้งการพัฒนาการใช้ประโยชน์ที่ดิน ส.ป.ก.ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ซึ่งถูกระบุว่าเป็นสวนหนึ่งของสาเหตุปัญหาที่ดินเปลี่ยนมือ

ในการแก้ไขปัญหากรณีล่าสุดของ ส.ส.ปารีณา ที่ถูกระบุว่าครอบครองพื้นที่ในเขตปฏิรูป ส.ป.ก ในจังหวัดราชบุรีจำนวน  682 ไร่มาตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งยังไม่ได้มีการรังวัดแบ่งแปลง, ทาง ส.ป.ก. กลับให้ ส.ส.ปารีณาเข้ากระบวนการคัดเลือกผู้มีคุณสมบัติได้รับการจัดสรรที่ดิน ส.ป.ก. ตามกฎหมายของ ส.ป.ก. ซึ่งได้ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ส.ส. ปารีณาไม่มีคุณสมบัติเป็นเกษตรกรผู้มีสิทธิ ตาม พ.ร.บ. เพราะเป็น “ส.ส.” และเป็น “กรรมการบริษัทซึ่งลงชื่อผูกพันกับบริษัทได้”

ทาง ส.ป.ก. จึงจะดำเนินการแจ้งให้ ส.ส. ปารีณาคืนที่ดินทั้งหมดให้ ส.ป.ก. ภายใน 7 วัน โดยไม่ยืนยันว่า ส.ส.ปารีณาได้ทำผิดกฏหมายหรือไม่อย่างไร หากระบุแต่เพียงว่า ส.ส. ปารีณาได้เข้าครอบครอบพื้นที่ที่ “ยังไม่ได้รับอนุญาตจาก ส.ป.ก.” และเป็นเหตุผลให้นำเข้าสู่กระบวนการดังกล่าว

รมช. ว่าการกระทรวงเกษตรฯ ร.อ. ธรรมนัส พรหมเผ่า จากพรรคพลังประชารัฐ ที่ดูแลรับผิดชอบ ส.ป.ก. ยืนยันหลังการลงพื้นที่ตรวจสอบวานนี้ว่า ส.ส. ปารีณา ไม่ได้ทำผิดกฎหมาย และได้ทำหนังสือขอคืนพื้นที่ทั้งหมดมาเรียบร้อยแล้ว โดยไม่ได้กล่าวถึงการครอบครองและใช้ประโยชน์พื้นที่มาตั้งแต่ปี 2548 ว่าทำผิดกฎหมายใด

ส.ป.ก ระบุว่า ได้มีการสั่งการให้ตรวจสอบที่ดินที่เข้าข่ายการครอบครองโดยมิชอบภายใน 30 วัน และหากพบการครอบครองในลักษณะเดียวกัน จะให้เข้าสู่กระบวนการเช่นเดียวกัน

ภาพ/ รมช. เกษตรฯ ธรรมนัสลงพื้นที่ตรวจสอบฟาร์มไก่ของ ส.ส. ปารีณา วานนี้

'ส.ป.ก.' ความเหลื่อมล้ำเรื้อรัง?