นับหนึ่งแก้ไขรัฐธรรมนูญ 'หักเหลี่ยม-เฉือนคม-ชิงอำนาจ'

 โดยเริ่มมาจากการแถลงข่าวอย่างชัดเจนของ “พีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค” ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี และประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่ระบุว่าคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เห็นสมควรให้มีการแก้ไขมาตรา 256 เพื่อเป็นกุญแจดอกแรกที่นำไปสู่การปลดล็อกการแก้ไขกฎหมายสูงสุดของประเทศ 

ตามมาด้วย “พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา” นายกรัฐมนตรี และรมว.กลาโหม ซึ่งได้หารือกับ 2 พรรคร่วมรัฐบาลใหญ่ ทั้งประชาธิปัตย์ และภูมิใจไทยในประเด็นนี้ ก่อนที่จะมีความเห็นไปในทางเดียวกันว่า สมัยประชุมสภาหน้า จะเริ่มนับหนึ่งเรื่องนี้

ก่อนอื่นย้อนกลับไปดูบทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่หลายฝ่ายบอกเป็นเสียงเดียวกันว่า แก้ยากแก้เย็นนั้นเป็นอย่างไร

กล่าวคือ มาตรา 256 ได้กำหนดขั้นตอนของการแก้ไขไว้ค่อนข้างซับซ้อน โดยสรุปแล้วความยากของการแก้ไขรัฐธรรมนูญอยู่ที่การกำหนดให้ต้องใช้สัดส่วนเสียงของ ส.ว.จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 หรือ ประมาณ 83 คน ซึ่งความยากนั้นได้ทวีคูณขึ้นไปอีกเมื่อ ส.ว. 250 คนในปัจจุบัน มาจากการสรรหาของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)

ไม่เพียงเท่านี้ ต่อให้รัฐสภาเห็นชอบกับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ก็จริง แต่หากเป็นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบททั่วไป พระมหากษัตริย์ หมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือ เรื่องอำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ จะต้องมีการออกเสียงประชามติ หรืออาจต่อด้วยการส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ หาก มีส.ส.หรือ ส.ว.จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 เข้าชื่อส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญ

ทั้งหมดนี้จะเห็นได้ว่า การวางเงื่อนไขเช่นนี้ ราวกับต้องการให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นไปได้ยาก หรือถึงขนาดเป็นไปไม่ได้เลย 

อย่างไรก็ตาม แม้ในช่วงของการเข้ามาเป็นรัฐบาลจากการเลือกตั้ง และได้มีนโยบายที่แถลงต่อรัฐสภาว่าจะศึกษาเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และนำมาสู่การตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาเรื่องนี้ของสภาผู้แทนราษฎร ทว่าเกือบ 2 ปีมานี้ ยังไม่มีความคืบหน้ามากนัก จนกระทั่งปัจจุบันเกิดสถานการณ์การชุมนุมหลายพื้นที่ของกลุ่มนักศึกษา ที่เรียกร้องให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ประกอบกับ ผลงานของรัฐบาลที่ยังไม่เข้าตาประชาชนมากนัก ส่งผลให้รัฐบาลยอมเปลี่ยนท่าทีในเรื่องนี้ จากที่เคยแข็งกร้าว มาเป็นยอมรับถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญมากขึ้น

 

วางกรอบ 2 ปีได้รัฐธรรมนูญใหม่

การยอมรับวาระการแก้ไขรัฐธรรมนูญของ พล.อ.ประยุทธ์นั้น ไม่ได้ทำแบบลอยๆ ไม่มีรูปธรรม เพราะเมื่อไม่นานมานี้ ได้มีการหารือกับทั้ง “จุรินทร์ ลักษณวิศิษฎ์” หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ และ “อนุทิน ชาญวีรกูล” หัวหน้าพรรคภูมิใจไทย ถึงแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่ง 2 พรรคใหญ่ทั้งประชาธิปัตย์และภูมิใจไทยต่างมองว่า การตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) มีความเหมาะสมมากที่สุด 

โดยอาจใช้เวลาจัดทำร่างรัฐธรรมนูญทั้งกระบวนการ ประมาณ 2 ปี ไม่ว่าจะเป็นการทำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญของรัฐสภา การทำประชามติว่าประชาชนจะเห็นด้วยหรือไม่ การสรรหาหรือการเลือกตั้ง ส.ส.ร. การยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ และการทำประชามติอีกครั้งว่า ประชาชนจะเห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญที่มีการจัดทำใหม่หรือไม่ ในขั้นตอนสุดท้ายด้วย

ทั้งนี้ ในมุมของพรรคร่วมรัฐบาลมองว่า การใช้เวลาราว 2 ปี มีความเหมาะสม เพราะสอดคล้องกับวาระการดำรงตำแหน่งของรัฐบาลที่เหลืออยู่อีกประมาณ 2 ปีพอดี อีกทั้งจะช่วยลดทอนความกดดันจากกลุ่มผูุ้ชุมนุมนอกสภาได้ในระดับหนึ่งด้วย 

โดยเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับผ่านการออกเสียงประชามติแล้ว ก็จะเข้าสู่ช่วงปลายของรัฐบาล ถึงเวลานั้นนายกฯ ก็มีสิทธิเลือก ว่าจะยุบสภา ทันที หรือจะอยู่ให้ครบ 4 ปี โดยไม่ยุบสภา เพื่อสร้างประวัติศาสตร์แบบเดียวกับรัฐบาลพรรคไทยรักไทย

เบื้องต้นเป็นที่ตกลงกันว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นแน่นอน แต่รูปแบบของการแก้ไขนั้นยังเป็นสิ่งที่ตกลงกันไม่ได้

ในหมู่ของ ส.ส.พลังประชารัฐ ประชาธิปัตย์ และภูมิใจไทย ต่างยังไม่มีข้อสรุปที่ลงตัว โดยมีแนวความคิดแบ่งออกเป็น 3 แบบ 

1.ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ และให้สภาร่างรัฐธรรมนูญไปกำหนดประเด็นการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับเอาเอง 

2.ตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญอย่างเดียว เพื่อแก้ไขเป็นรายประเด็นเท่านั้น หรือ  

3.ยืนยันในแนวทางการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ แต่ให้รัฐสภากำหนดเป็นลายลักษณ์อักษรลงไปว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรอยู่ภายใต้กรอบอะไรบ้าง เฉกเช่นเดียวกับที่ คสช.เคยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 ว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดทําร่างรัฐธรรมนูญให้ครอบคลุมทั้งหมด 10 เรื่อง อันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560

“ฝ่ายค้าน” หลักตรงกันแต่เสียงแตก

สำหรับฝ่ายค้านแล้วทั้ง “เพื่อไทย-ก้าวไกล” หรืออาจรวมไปถึง “คณะก้าวหน้า” ที่ขับเคลื่อนการเมืองนอกสภา ต่างเห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ

พรรคเพื่อไทยได้เสนอรูปแบบแนวทางที่ชัดเจนมาแล้ว คือ การแก้ไขมาตรา 256 เพื่อนำไปสู่การตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ กำหนดให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ 200 คนมาจากการเลือกตั้ง แต่ละจังหวัดจะมีสัดส่วนจำนวนสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญแตกต่างกันไป ตามจำนวนประชากร 

วางกรอบยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เสร็จภายใน 240 วัน พร้อมกันนี้จัดให้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ 29 คน แบ่งเป็น สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ และการบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อยกร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว จะต้องให้สภาร่างรัฐธรรมนูญมีมติก่อนเข้าสู่กระบวนการให้ประชาชนออกเสียงประชามติในขั้นตอนสุดท้าย

ขณะที่ “พรรคก้าวไกล” มองต่างมุมออกไป เพราะแม้ในหลักการจะเห็นด้วยกับการให้รัฐสภาแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ แต่รัฐสภาไม่ควรทำแค่การตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น เพราะด้านหนึ่งรัฐสภาควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเนื้อหาบางหมวดด้วย ซึ่งพรรคก้าวไกลมองว่าควรแก้ไขบทเฉพาะกาลในส่วนอื่นๆ ไปในคราวเดียวกันด้วย เช่น อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา หรือมาตราสุดท้ายของรัฐธรรมนูญที่รับรองประกาศและคำสั่งของคสช.

ในประเด็นนี้เหล่านี้เอง จึงเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ฝ่ายค้านยังต้องชะลอการยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญออกไปก่อน โดยเฉพาะพรรคเพื่อไทยซึ่งมองว่า รัฐสภาควรแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น ไม่ควรไปแตะในเนื้อหาส่วนอื่นๆ เพราะคิดว่าขั้นตอนนั้นปล่อยให้สภาร่างรัฐธรรมนูญดำเนินการเอง

“วุฒิสภา” ยอมถอยแบบมีเงื่อนไข

“วุฒิสภา” เป็นอีกกลุ่มอำนาจทางการเมืองหนึ่งที่กลับลำแบบ 360 องศา ภายหลัง “พรเพชร วิชิตชลชัย” ประธานวุฒิสภา ระบุชัดเจนว่าวุฒิสภาไม่ขัดขวางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จากเดิมที่ ส.ว.ในสภาหลายคน มักจะแสดงความคิดเห็นคัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบตรงไปตรงมาตลอด 

สาเหตุหนึ่งมาจากคดีของ “บอส อยู่วิทยา” และ การชุมนุมของกลุ่มนักศึกษาที่เริ่มทวีกำลังแรงขึ้น ทำให้ต่างมองว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงเป็นเหมือนการช่วยเอาฟืนส่วนหนึ่งออกจากกองไฟ

แต่กระนั้นวุฒิสภาพร้อมสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบมีเงื่อนไข คือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะต้องไม่มีผลการเป็นการยกเลิก ส.ว.ตามบทเฉพาะกาลในทันที แต่ต้องให้ดำรงตำแหน่งจนครบวาระ 5 ปี หรือพูดง่ายๆ คือ ห้ามเซ็ตซีโร่วุฒิสภาชุดนี้ และกระบวนการของการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นไม่ควรตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ แต่ควรใช้รูปแบบของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญแทน เพื่อประหยัดงบประมาณในจัดการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ อีกทั้งเป็นการป้องกันไม่ให้พรรคการเมืองเข้าไปบล็อกโหวตในการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญด้วย

ส่วนเรื่องเนื้อหาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของ ส.ว. ยอมรับให้แก้ไขในเรื่องจำนวนคะแนน ส.ว.ที่ต้องลงคะแนนเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ เช่นเดียวกับ เรื่องการติดตามการปฏิรูปประเทศที่เห็นว่า วุฒิสภาได้ดำเนินการมาพอสมควร ประกอบกับปัจจุบันมีกฎหมายและองค์กรที่ทำหน้าที่ติดตามอยู่แล้ว 

ขณะที่ ประเด็นของร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีของ ส.ว.ยังมีความคิดเห็นออกเป็นหลายส่วนทั้งยังเห็นว่าควรให้คงเรื่องนี้ไว้ให้ครบ 5 ปี หรือ ควรยกเลิกไปเลยเพื่อไม่ให้เป็นเงื่อนไขการสร้างความขัดแย้ง

ทั้งหมดนี้เป็นไพ่ในมือของแต่ละฝ่าย ที่เริ่มทยอยหงายออกมาให้เห็น และมีแนวโน้มว่า จะหงายกันออกมาให้เห็นกันมากกว่านี้ โดยการนับหนึ่งการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะเริ่มต้นอย่างเป็นทางการในสมัยประชุมสภาหน้า ซึ่งจะเริ่มต้นได้ช้าหรือเร็วขึ้นอยู่กับการทำงานร่วมกันของ 3 ฝ่าย “รัฐบาล-สภาผู้แทนราษฎร-วุฒิสภา” 

หากหาจุดร่วมที่ลงตัวกันได้ก็ราบรื่น แต่ถ้าไม่เป็นเช่นนั้นกระบวนการทุกอย่างจะลากยาวกันต่อไป และทุกอย่างจะกลับสู่ลงถนนอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้