ดร.นิพนธ์ ทีดีอาร์ไอ ย้ำชัด!! ควบรวม"ทรู-ดีแทค"ส่งผลลบต่อประเทศ

ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวถึง กรณีที่เมื่อวันที่ 22 พ.ย.ที่ผ่านมา เทเลนอร์ กรุ๊ป บริษัททแม่ของบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (ดีแทค) และเครือเจริญโภคภัณฑ์ (ซีพี) บริษัทแม่ของบริษัท ทรูคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ได้ลงนามเอ็มโอยูการควบรวมบริษัท

โดยให้ข้อมูลที่ชัดเจนว่าขั้นตอนการควบรวมกันจะเริ่มจากการทำคำเสนอซื้อหุ้นโดยสมัครใจ (voluntary tender offer) ในหุ้นทั้งหมดของสองบริษัท โดยจะซื้อหุ้นของดีแทคในราคา 47.76 บาท (vto price) และหุ้นของทรูในราคา 5.09 บาท หลังจากนั้นจะจัดตั้งบริษัทใหม่ที่บริษัทลูกของสองฝ่ายมีความเท่าเทียมกัน (ข่าวใช้คำว่า amalgamation) โดยกำหนดอัตราการแลกหุ้นทรู 10.2121 หุ้นต่อหนึ่งหุ้นของดีแทค เพื่อให้ทั้งสองบริษัทมีสัดส่วนการเป็นเจ้าของในบริษัทใหม่ที่เท่ากัน (หรือที่ทรูและดีแทคเรียกว่า การร่วมมืออย่างเท่าเทียมกัน equal partnership ที่ตอนแรกสร้างความสับสนว่าหมายถึงอะไร

อย่างไรก็ตาม ไม่มีการแถลงเหตุผลเบื้องหลังแท้จริงที่เทเลนอร์ตัดสินใจให้ดีแทคควบรวมกับทรู ก่อนหน้านี้ไม่กี่เดือนเทเลนอร์ก็ตัดสินใจให้บริษัทลูกด้านโทรคมนาคม (Celcom Digi) ในมาเลเซีย ควบรวมกับ Celcom Axiata ในลักษณะการร่วมมืออย่างเท่าเทียมแบบเดียวกับการควบรวมทรูกับดีแทค ทั้งคู่เป็นบริษัทอันดับสองและสามเหมือนในไทย

มีข้อสังเกตจากเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ ระบุว่า กลุ่มทเลนอร์อาจพบว่าการทำธุรกิจของบริษัทต่างชาติในประเทศอื่นไม่ได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียม และไม่ได้รับความสะดวกเท่ากับบริษัทของคนในชาติ การแข่งขันจึงไม่ยุติธรรม

ผลกระทบของการควบรวม

ผลดี ที่ชัดเจนเกิดจากการที่บริษัททั้งสองต่างมีความเชี่ยวชาญต่างกัน เกิดการประสานพลังกัน (synergy) ตามเอกสารแถลงข่าวของกลุ่มเทเลนอร์ข้างต้นระบุว่าการควบรวมจะก่อประโยชน์จากจุดเด่นที่สุดของแต่ละฝ่าย ขณะที่กลุ่มซีพีมีเครือข่ายความสัมพันธ์ที่ดีกับผู้เกี่ยวข้องในวงการโทรคมนาคม เทเลนอร์มีประสบการณ์สูงด้านธุรกิจดิจิทัลในเอเชีย

นอกจากนั้นการควบรวมจะช่วยให้ ซีพีสามารถเพิ่มการลงทุนโดยไม่ต้องก่อหนี้ที่ปัจจุบันเป็นภาระหนักอึ้ง ต้นทุนการทำธุรกิจของทั้งคู่น่าจะลดลง อย่างไรก็ตามนักวิเคราะห์ด้านการเงินต่างให้ความเห็นว่าคงต้องใช้เวลานานก่อนที่การควบรวมจะเกิดประโยชน์ที่ชัดเจนต่อบริษัทและผู้ถือหุ้น (เช่น ประสิทธิภาพของเครือข่าย คุณภาพของบริการและประเภทบริการใหม่ ๆ ที่ทันสมัย เป็นต้น) เพราะกว่ารูปแบบบริษัทใหม่จะลงตัวคงใช้เวลาอีกหลายเดือน รวมทั้งปัญหาวัฒนธรรมการทำงานที่ต่างกันระหว่างระบบเถ้าแก่ กับระบบตะวันตกที่เน้นความโปร่งใสต่อผู้ถือหุ้น

หลังจากข่าวการควบรวม มีนักวิชาการ กลุ่มผู้บริโภคและสื่อต่าง ๆ ที่ให้ข้อคิดเห็นเรื่องผลกระทบต่อราคาค่าบริการและคุณภาพของบริการ ประเด็นหลักคือ ผลเสียต่อผู้บริโภคและธุรกิจที่ใช้บริการโทรคมนาคมและดิจิทัลจะมีมากน้อยเพียงใด ต้องพิจารณาจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างตลาดที่จำนวนผู้ให้บริการจะลดจาก 3 รายเหลือ 2 ราย ทำให้ตลาดมีการกระจุกตัวเพิ่มขึ้นอย่างมหาศาล เดิมส่วนแบ่งตลาดของผู้ให้บริการ 3 รายคือ เอไอเอส 46% ทรู 32% และดีแทค 22% (ฟิทซ์ เรทติ้งส์) เปลี่ยนไปเป็นบริษัทใหม่จากการควบรวมจะมีส่วนแบ่งตลาดมากที่สุด คือ 54% นอกจากนั้น การมีผู้ประกอบการเพียง 2 รายจะทำให้รัฐได้เงินค่าประมูลคลื่น 6G ลดลง ในอนาคต

กฎหมายและการกำกับดูแล

ธุรกิจโทรคมนาคมอยู่ภายใต้การบังคับของกฎมายหลายฉบับ ที่สำคัญคือ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุและกระจายเสียงวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 และฉบับแก้ไข รวมทั้ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 และฉบับแก้ไข นอกจากนี้กิจการโทรคมนาคมยังอยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายแข่งขันทางการค้าอีกด้วย

ประกาศคณะกรรมการโทรคมนาคมเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการควบรวม และการถือหุ้นไขว้ในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ระบุความหมายของการควบรวมกิจการ วิธีการและขั้นตอนของการขออนุญาตควบรวม และที่สำคัญที่สุด คือ ประกาศหมวดที่ 2 ข้อ 8 ที่ห้ามมิให้ผู้รับใบอนุญาตกระทำการควบรวมกิจการอันส่งผลให้เกิดการครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง โดยกำหนดเกณฑ์ “เชิงปริมาณ” ในการวัด “ระดับการครอบงำตลาด” อย่างชัดเจน โดยการพิจารณาจากค่าดัชนีการกระจุกตัว หรือดัชนีเฮอร์ฟินดาห์ล-เฮิร์ชแมน (Herfindahl-Herschman index – HHI) ที่วัดจากส่วนแบ่งตลาดของผู้รับใบอนุญาตแต่ละรายในตลาด ก่อนและหลังการควบรวม กล่าวคือ หากก่อนการควบรวม ค่า HHI มากกว่า 1,800 แล้วหลังการควบรวม ปรากฏว่าค่า HHI เปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้นมากกว่า 100% แสดงว่าการควบรวมกิจการทำให้ตลาดมี “การกระจุกตัวสูง” ให้ถือว่าการควบรวมส่งผลด้านลบต่อการแข่งขันจนถือว่าเป็น “การครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง”

ก่อนการควบรวมระหว่าง ทรูกับดีแทค ค่า HHI เท่ากับ 3,624 ซึ่งสูงกว่า 1,800 ตามหลักเกณฑ์ในประกาศฯข้อ 8 หากการควบรวมประสบความสำเร็จ ค่า HHI จะเท่ากับ 5,032 ซึ่งสูงอย่างน่าตกใจ ดังนั้นถ้ายึดหลักเกณฑ์ HHI นี้ คณะกรรมการโทรคมนาคมจะต้องไม่อนุญาตให้มีการควบรวมกิจการระหว่าง ทรูกับดีแทค โดยเด็ดขาด

แต่ประกาศฯข้อ 9 กำหนดข้อยกเว้นไว้ 4 ข้อ กล่าวคือ “แต่ในกรณีที่คณะกรรมการเห็นว่าการควบรวมกิจการอาจทำให้เกิดการครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง ให้คณะกรรมการสั่งห้ามการควบรวมกิจการ เว้นแต่เพื่อประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจหรือความมั่นคงของประเทศ หรือเพื่อส่งเสริมให้มีการลงทุนและสนับสนุนการพัฒนานวัตกรรมในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม หรือ เพื่อประโยชน์สาธารณะ คณะกรรมการอาจสั่งอนุญาตให้ควบรวมกิจการได้ โดยคำสั่งของคณะกรรมการให้ถือเป็นที่สุด”

อุตส่าห์เขียนกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์เชิงปริมาณอย่างเคร่งครัด แต่คงไม่สำคัญเท่ากับข้อยกเว้นทั้งสี่ประการ ที่เปิดโอกาสให้มีการใช้ดุลยพินิจอย่างกว้างขวาง

ทางออก ???

โชคดีที่กฎหมายโทรคมนาคมฉบับใหม่ให้ทางออกที่จะสามารถดำรงโครงสร้างตลาดที่ยังคงมีผู้ประกอบการรายใหญ่ 3 รายไว้ได้ พระราชกฤษฏีกาให้ใช้บังคับบทบัญญัติตามที่กำหนดในมาตรา 30 วรรคหนึ่งแห่ง พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2563 พ.ศ. 2564 มาตรา 5 กำหนดให้สามารถโอนใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ที่มีอยู่ในวันก่อนที่ พรฎ. นี้ใช้บังคับ

ดีแทคเองก็สามารถขายใบอนุญาตการใช้คลื่นความถี่ให้แก่ผู้ประกอบการโทรคมนาคมรายอื่นได้หากบริษัทไม่ต้องการทำธุรกิจโทรคมนาคมในประเทศไทยอีกต่อไป หรือหากยังต้องการทำธุรกิจต่อก็สามารถแสวงหาหุ้นส่วนธุรกิจอื่นที่เหมาะสม ในฐานะที่ดีแทคและบริษัทเทเลนอร์มีแนวทางการทำธรุกิจที่โปร่งใส มีธรรมาภิบาล รับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น ดีแทคก็สมควรจะยึดหลักปฏิบัติด้านธรรมาภิบาลอย่างเคร่งครัด เพราะแผนการควบรวมธุรกิจ ในขณะนี้จะส่งผลลบต่อการแข่งขันจนถือเป็นการครอบงำตลาดที่เกี่ยวข้อง

ฉะนั้นภาระกิจสำคัญของคณะกรรมการ กทสช. คือ การชั่งน้ำหนักระหว่างผลดีและผลเสียของการควบรวมระหว่างทรูกับดีแทค งานสำคัญที่ต้องเตรียมการ คือ การกำหนด/จำกัดขอบเขตการใช้ดุลพินิจตามข้อยกเว้น 4 ข้อข้างต้น เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญมาตรา 77 และ พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 มาตรา 21 (7) เรื่องการกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลยนินิจของเจ้าหน้าที่รัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฏหมายให้ชัดเจน คณะกรรมการ กสทช. ยังมีเวลาพอสมควรที่จะจัดทำหลักเกณฑ์การใช้ดุลยพินิจดังกล่าวก่อนที่ทูรและดีแทคจะยื่นเรื่องของอนุญาตควบรวม

นอกจากนั้นในระหว่างการกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลยนิพิจ คณะกรรมการควรจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนทั่วไป รวมทั้งเปิดเผยรายงานการรับฟังความคิดเห็น

การกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลยพินิจจะช่วยให้คณะกรรมการพิจารณาอนุญาต/ไม่อนุญาตให้มีการควบรวมได้บนพื้นฐานของหลักเกณฑ์เชิงภววิสัยที่มีหลักฐานเชิงประจักษ์ประกอบ คำตัดสินจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อผู้บริโภค ธุรกิจ และความมั่งคงแห่งรัฐ (เช่น การที่รัฐไม่ถูกครอบงำโดยอิทธิพลของธุรกิจใหญ่) ตลอดจนประโยชน์สาธารณะ

ดร.นิพนธ์ กล่าวในตอนท้ายด้วยว่า หวังว่าผู้บริโภค นักวิชาการและภาคประชาสังคมของไทยจะสามารถรวมพลังในการแสวงหาหลักฐานเชิงประจักษ์ และรณรงค์ให้สาธารณชน นักการเมืองและพรรคการเมืองไทยมีความเข้าใจอย่างแท้จริง ว่านโยบายแข่งขันทางการค้า คือ เสาหลักที่จะนำไปสู่ การพัฒนาและการลงทุนในเทคโนโลยีใหม่ ๆ อันจะเป็นผลดีต่อผู้บริโภคการแข่งขันอย่างเท่าเทียมเท่านั้นที่จะส่งผลให้ความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจไทยแข็งแกร่งขึ้น ระบบเศรษฐกิจจะเจริญเติบโตอย่างยั่งยืน