สังคมไทย วัยชรา กับนโยบายการจ้างงาน

จากต่างประเทศในการรับมือกับสังคมสูงวัย นอกเหนือจากการขยายอายุเกษียณแล้ว การเพิ่มทักษะแรงงานมีความสำคัญในการสร้างความมั่นคงทางรายได้และคุณภาพชีวิตที่ดีในวัยชรา นอกจากนี้ การวางแผนและความร่วมมือเชิงนโยบายอย่างเป็นระบบมีความจำเป็นมากเช่นกัน

ประเทศไทยเปิดตัวมาตรการสำหรับรองรับสังคมผู้สูงอายุและสนับสนุนคุณภาพชีวิตของประชากรหลังเกษียณตามมติ ครม. เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2559 ประกอบด้วยมาตรการเร่งด่วน ได้แก่ การสนับสนุนการจ้างงานผู้สูงอายุ การสร้างที่พักอาศัยสำหรับผู้สูงอายุ (Senior Complex) ใน 4 จังหวัด สินเชื่อที่อยู่อาศัยสำหรับผู้สูงอายุ (Reverse Mortgage) และการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.) และยังมีมาตรการระยะยาวเพิ่มเติม อาทิ การสร้างโรงเรียนผู้สูงอายุกว่า 600 แห่งสำหรับรองรับผู้สูงอายุที่ครอบครัวไม่สามารถดูแลเองได้

ถึงแม้เราเริ่มวางแผนค่อนข้างช้ากว่าประเทศอื่นที่มีสัดส่วนผู้สูงอายุใกล้เคียงกัน มาตรการเหล่านี้นับเป็นก้าวแรกของไทยในการรับมือสังคมสูงวัย แต่ประเทศไทยน่าจะทำเพิ่มได้อีก โดยประยุกต์ใช้นโยบายด้านแรงงานเพิ่มเติมจากประเทศอื่นๆ ให้เหมาะสมกับบริบทของไทยเอง ไทยเป็นสังคมที่เริ่ม “แก่แล้ว” แต่ยังเป็นประเทศ “รายได้ระดับปานกลาง” นอกจากนี้ ไทยมีลักษณะตลาดแรงงานที่แตกต่างจากประเทศพัฒนาแล้วหลายประการ ดังนี้

 1) ผู้สูงอายุไทยช่วงวัยเกษียณ (55-64 ปี) ยังทำงานอยู่มากกว่าประเทศเพื่อนบ้าน อยู่ที่ประมาณ 5.7 ล้านคนหรือคิดเป็น 71% ของจำนวนคนไทยในช่วงอายุดังกล่าว ขณะที่ค่าเฉลี่ยในอาเซียนมีเพียง 65% แต่เมื่อเจาะลึกในรายละเอียดพบว่าผู้สูงอายุไทยส่วนใหญ่ไม่ได้ทำงานเต็มวัน หรืออยู่ในภาคเกษตรกรรมและทำงานเฉลี่ยเพียงไม่กี่ชั่วโมงต่อวันเท่านั้น โดยผู้สูงอายุช่วงวัยเกษียณที่ทำงานไม่เกิน 5 ชั่วโมงต่อวัน มีถึง 1.9 ล้านคน และมีเพียงส่วนน้อยที่ยังต้องการทำงานเพิ่มอีก เป็นที่กังวลว่าคนกลุ่มนี้จะมีรายได้พอเพียงในอนาคตหรือไม่

2) คนไทยจำนวนมากทำงานนอกระบบ (informal sector) โดยผู้ที่อายุระหว่าง 45-59 ปีและ 60 ปีขึ้นไปที่ทำงานนอกระบบคิดเป็นจำนวนถึง 7.9 และ 3.4 ล้านคนตามลำดับ และมีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เช่น ช่วยกิจการในบ้าน ค้าขายขนาดเล็กที่มีลูกจ้างไม่เกิน 5 คน คนเหล่านี้ต้องเผชิญความเสี่ยงจากรายได้ที่ไม่แน่นอนและภาระรายจ่ายที่ไม่สามารถเบิกจากสวัสดิการในระบบประกันสังคมของรัฐได้

3) ผู้สูงอายุส่วนใหญ่กว่า 65% อาศัยอยู่ในชนบทหรือพื้นที่นอกเมือง และอาศัยอยู่ค่อนข้างห่างกัน ทำให้มีความยากลำบากในการเดินทางเข้ามารับบริการทางการแพทย์ นอกจากนี้ ผู้สูงอายุส่วนมากยังต้องพึ่งพาเงินส่งกลับจากสมาชิกในครอบครัวที่ทำงานในพื้นที่อื่น

4) คนไทยโดยเฉลี่ยเลิกทำงานหารายได้ตั้งแต่อายุ 45 ปี ซึ่งนับว่าค่อนข้างเร็ว เมื่อเทียบกับต่างประเทศที่คนเลิกทำงานเมื่ออายุ 55-59 ปีในญี่ปุ่น และ 50-54 ปี ในสหรัฐฯ อังกฤษ เยอรมนี และเกาหลีใต้ สำหรับประเทศไทย ทักษะความสามารถและระดับการศึกษาเป็นข้อจำกัดสำคัญที่ทำให้ผู้หญิงไทยเลิกทำงานหารายได้เร็วเมื่อเทียบกับกลุ่มอื่น โดยผู้หญิงไทยที่เลิกทำงานและจบการศึกษาน้อยกว่าระดับมัธยมต้นมีจำนวนถึง 5.8 ล้านคน คิดเป็น 81% ของจำนวนผู้หญิงที่เลิกทำงานหารายได้ทั้งหมด ขณะที่ผู้ชายไทยทุกระดับการศึกษายังคงทำงานจนถึงช่วงอายุ 55-59 ปี

ดังนั้น เมื่อพิจารณาลักษณะปัญหาของไทยเหล่านี้ด้วย การดำเนินนโยบายเพื่อสนับสนุนรายได้และยกระดับแรงงานในสังคมสูงวัยของไทยต้องทำอย่างเร่งด่วน และเน้นกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจนเพื่อตอบโจทย์การทำนโยบายในแบบฉบับของประเทศไทยที่มีกลุ่มแรงงานจำนวนมากอยู่นอกระบบหรือมีทักษะไม่สูงนัก

1) สนับสนุนการเพิ่มและปรับปรุงทักษะของแรงงานไทย (Up-skill/Re-skill) ตลอดช่วงอายุ ทั้งการเพิ่มทักษะเดิมที่แรงงานมีอยู่เดิมให้ดียิ่งขึ้น (Up-skill) และการเสริมทักษะใหม่ (Re-skill) เพื่อเปิดโอกาสให้แรงงานวัยหนุ่มสาวและวัยกลางคนในปัจจุบันเรียนรู้ทักษะใหม่ที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนแปลงในอนาคตได้อย่างต่อเนื่อง

ทักษะที่มากขึ้นจะช่วยแรงงานอายุ 45-60 ปีที่ยังทำงานได้ไม่เต็มที่คือทำงานไม่เกิน 5 ชั่วโมงต่อวัน ประมาณ 2.3 ล้านคนในภาคเกษตรกรรมและ 1.4 ล้านคนในภาคบริการและอุตสาหกรรม และยังช่วยแรงงานบางกลุ่มให้สามารถเปลี่ยนงานให้เหมาะสมกับสภาพร่างกายเมื่อมีอายุมากขึ้นได้ โดยเฉพาะคนที่ต้องอาศัยความแข็งแกร่งของร่างกายในการทำงานปัจจุบัน ตอนหนุ่มสาวสามารถทำงานวันละหลายชั่วโมงได้ แต่เมื่ออายุมากขึ้นคงทำงานมากเท่าเดิมไม่ได้ รวมทั้งกลุ่มที่มีรายได้ต่อชั่วโมงน้อย จึงต้องทำงานหลายชั่วโมงต่อวัน โดยเฉพาะในภาคค้าปลีก ก่อสร้าง โรงแรมและภัตตาคาร

2) เพิ่มแรงจูงใจให้นายจ้างออกแบบงานให้มีความยืดหยุ่น ซึ่งอาจช่วยดึงแรงงานนอกระบบกลับเข้าระบบได้บ้าง นายจ้างอาจพิจารณาออกแบบงานให้มีช่วงเวลาทำงานหรือลักษณะงานที่ยืดหยุ่นมากขึ้น ทั้งด้านเวลา เงื่อนไขสัญญา และสิ่งอำนวยความสะดวกในที่ทำงานสำหรับผู้สูงอายุที่เริ่มมีข้อจำกัดทางด้านร่างกายและผู้หญิงที่อาจมีความจำเป็นต้องดูแลสมาชิกในครอบครัว ที่ปัจจุบันมีมากถึง 5 และ 6.3 ล้านคนตามลำดับ

3) ขยายสิทธิประโยชน์ในการจ้างงานผู้สูงอายุเพื่อให้ครอบคลุมกลุ่มที่มีทักษะและยังสามารถทำงานได้ อาทิ ผู้เชี่ยวชาญด้านต่างๆ ซึ่งปัจจุบันเกษียณอายุเมื่อครบ 60 ปี เนื่องจากแรงงานกลุ่มดังกล่าวเป็นทรัพยากรที่ยังสามารถสร้างประโยชน์ให้แก่ประเทศ ซึ่งจะช่วยลดปัญหาการขาดแคลนแรงงานทักษะเฉพาะด้านอีกทางหนึ่งด้วย

4) กระจายการบริการนโยบายสู่ท้องถิ่นเพื่อส่งเสริมคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุ (Decentralized) เนื่องจากผู้สูงอายุจำนวนมากพำนักอยู่ในชนบท และการเดินทางค่อนข้างลำบากเพื่อเข้ามารับการช่วยเหลือจากหน่วยแพทย์ส่วนกลาง การให้บริการในระดับท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทสำคัญมากขึ้น ซึ่งสะท้อนความต้องการของท้องถิ่นที่ต่างกันในแต่ละพื้นที่ได้ดีกว่าด้วย ยกตัวอย่างเช่น โครงการลำสนธิโมเดลในจังหวัดลพบุรี อันเป็นความร่วมมือระหว่างโรงพยาบาลลำสนธิ โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ. สต.) และองค์การบริหารส่วนตำบลในการดูแลผู้สูงอายุติดบ้านผ่านการสนับสนุนบุคลากรภายในชุมชนเอง

5) สนับสนุนความร่วมมือ (Coordination) ระหว่างหน่วยงานและผู้เกี่ยวข้องในแต่ละสาขา เพราะสังคมสูงวัยมีความเชื่อมโยงกับหลายภาคส่วน ทั้งระบบบำนาญ นโยบายด้านแรงงาน บริการสาธารณสุข ภาระการคลัง และระบบการศึกษาควรมีการวางแผนนโยบายที่สอดรับกัน เพื่อให้ทุกฝ่ายเดินหน้าไปในทิศทางเดียวกัน สมมติว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายแรงงานให้คนทำงานนานขึ้นและมีรายได้มากขึ้น อาจช่วยแบ่งเบาภาระภาครัฐในการดูแลสวัสดิการต่างๆ การกำหนดนโยบายของภาคส่วนต่างๆ จึงต้องวางแผนไปด้วยกัน ทั้งนี้ ไทยเริ่มจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.) เพื่อเป็นศูนย์กลางการวางนโยบายระบบบำเหน็จบำนาญของไทย เป็นจุดเริ่มต้นที่ดีที่จะมองภาพทั้งระบบบำนาญ ไม่ใช่เพียงเฉพาะกลุ่มอาชีพ เพราะช่วยลดความซ้ำซ้อน และทำให้การออมเงินสำหรับวัยเกษียณมีความต่อเนื่องแม้ว่าคนจะย้ายงาน

หากเปรียบสังคมสูงวัยของไทยเหมือนคนไทยวัยกลางคนที่กำลังแก่ลงเรื่อยๆ คนหนึ่ง คนไทยคนนี้ยังคงดูเพลิดเพลินกับสุขภาพที่ยังดีอยู่ ในขณะที่เห็นรุ่นพี่หลายคนเริ่มอ่อนโรยด้วยวัยชรา แต่เมื่อเทียบกับคนอื่นๆ ที่มีฐานะดีกว่า คนไทยมีรายได้น้อยกว่าเพื่อนจึงยิ่งต้องเตรียมความพร้อมมากกว่า และที่สำคัญต้องปรับให้เหมาะสมกับตัวเอง เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนจากประเทศที่เริ่ม “แก่แล้ว (Aged)” เป็นประเทศที่ “เฒ่าชรา (Hyper-aged)” อย่างเป็นทางการในระยะเวลาไม่ถึง 20 ปีข้างหน้า