ที่มาของธนาคารกลาง (1)

หลักการว่าด้วยการที่ธนาคารกลางต้อง “เป็นอิสระ” นั้น ที่จริงแล้วสืบเนื่องมาจากอำนาจผูกขาดของธนาคารกลาง คืออำนาจในการพิมพ์เงินตราที่ใช้หนี้ได้ตามกฎหมาย (Legal tender) จะสังเกตว่าไม่มีหน่วยงานอื่นใดของภาครัฐมีอำนาจนี้ กระทรวงการคลังก็ไม่มีอำนาจนี้ แต่มีอำนาจผูกขาดในการยึดทรัพย์ส่วนหนึ่งของประชาชนมาให้รัฐบาลนำมาใช้จ่าย ที่เรียกกันว่า “ภาษี”

อำนาจการพิมพ์เงินธนาคารกลางนั้น เป็นอำนาจที่ทรงพลังมาก ดังที่ผมได้เคยเขียนลงในคอลัมน์นี้มาก่อนหน้า ที่ได้เล่าวิวัฒนาการและความสำคัญของระบบการเงิน ที่ท่านผู้อ่านจะสามารถกลับไปอ่านทบทวนดูภูมิหลังของเรื่องนี้ได้ ดังนั้น ผมจะไม่ขอขยายความเพิ่มในตอนนี้

สำหรับครั้งนี้ เราเพียงจะต้องเข้าใจร่วมกันว่า การพิมพ์เงินในปริมาณที่เพิ่มขึ้นนั้น จะทำให้ดอกเบี้ย (ต้นทุนของการกู้-ยืมเงิน) ลดลง “สภาพคล่อง” ที่เพิ่มขึ้น จะส่งผลให้เศรษฐกิจคึกคักมากขึ้นในระยะสั้น (ช่วง 12-18 เดือน) แต่การพิมพ์เงินเพิ่มขึ้นนั้น จะไม่ได้แก้ไขปัญหาพื้นฐานที่อาจทำให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างเชื่องช้า เช่น จำนวนประชากรในวัยทำงานที่ลดลง และการที่ราคาน้ำมันในตลาดโลกที่ไทยต้องนำเข้ามาปรับตัวสูงขึ้น เป็นต้น

ตรงกันข้าม การเร่งพิมพ์เงินเพิ่มขึ้นนั้น หากทำไปนานๆ ก็มีแต่จะทำให้อัตราเงินเฟ้อปรับตัวสูงขึ้น กล่าวคือเงินจะเสื่อมค่าและไม่สามารถทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ และการเป็นที่สะสมความมั่งคั่งได้อย่างที่ควรจะเป็น

ประเด็นหลักที่เราต้องการให้ธนาคารกลางมีอิสระในการกำหนดปริมาณเงินในระบบ โดยไม่ถูกแทรกแซงจาก “นักการเมือง” ก็เพราะนักการเมืองมักจะต้องเผชิญกับการเลือกตั้งทุกๆ 2-4 ปี จึงต้องมี “ผลงาน” ให้ประชาชนใด้เห็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทำให้เศรษฐกิจ มีความคึกคักในช่วงก่อนการเลือกตั้ง ซึ่งจะทำให้นักการเมืองต้องการให้ปรับปริมาณเงินเพิ่มขึ้น (ลดดอกเบี้ย) เช่น 12 เดือนก่อนการเลือกตั้ง เพียงเพื่อให้เศรษฐกิจ “ดูดี” ในระยะสั้นๆ ซึ่งจะทำให้ได้เปรียบในการได้ชัยชนะจากการเลือกตั้ง

ดังนั้น หากให้นักการเมือง (ที่มองไปได้ไกลไม่เกินการเลือกตั้งครั้งต่อไป) เข้าไปครอบงำธนาคารกลาง ก็จะทำให้มีความเสี่ยงสูงมากกว่า เศรษฐกิจจะเข้าสู่ยุคที่ต้องเผชิญกับอัตราเงินเฟ้อที่มีแต่จะถีบตัวสูงขึ้น เพราะนักการเมืองจะแย่งกันเพิ่มปริมาณเงิน โดยหวังให้เศรษฐกิจดูดีเพื่อประโยชน์ระยะสั้นทางการเมือง

แต่ในประเทศไทยนั้น หากมองกลับไปในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่า เงินเฟ้อของไทยนั้นต่ำมาก ผมคำนวณคร่าวๆ ว่าประมาณ 0.6% ต่อปี ต่ำกว่าเป้ากรอบเงินเฟ้อที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดเอาไว้ที่ 1-3% อย่างต่อเนื่อง ณ วันนี้ ตัวเลขล่าสุด เงินเฟ้อไทยในเดือนกันยายนเท่ากับ 0.61% ก็ยังต่ำกว่าเป้า โดย ธปท.บอกว่า กรอบเงินเฟ้อนั้นเป็นเพียงเป้าหมายเดียวจากหลายๆ เป้าหมายของธปท.

ผมจึงกลับไปดูว่า ในอดีตนั้นธนาคารกลางหลักๆ ของโลก คือธนาคารกลางของสหรัฐ ธนาคารกลางของจีน และธนาคารกลางของอังกฤษนั้น เขามี ที่มา-ที่ไป อย่างไร และความเป็น “อิสระ” นั้น อิสระอย่างไร โดยในตอนนี้เราจะมาเริ่มโดยดูที่มาของธนาคารกลางของสหรัฐกันก่อนครับ

ธนาคารกลางของสหรัฐ (Federal Reserve)

รัฐบาลสหรัฐได้พยายามตั้งธนาคารกลางมาตั้งแต่ปี 1791 โดยรัฐสภาเห็นชอบการออกกฎหมายให้ตั้ง First Bank of the United States มีอายุ 20 ปี แต่ในที่สุดถูกต่อต้าน เพราะมีความเห็นที่แตกต่างกันอย่างมาก ระหว่างการให้มีธนาคารที่เป็นของเอกชนล้วนๆ (ตามหลักการของ ระบบตลาดเสรี) กับการที่ต้องมีธนาคารของรัฐบาลเข้ามากำกับดูแล

ในที่สุดในปี 1811 เมื่อ First Bank of the United States หมดอายุลง รัฐสภาไม่ต่ออายุให้ จึงต้องปิดตัวลง ต่อมา รัฐมนตรีคลังของสหรัฐผลักดันจนกระทั่ง ในปี 1816 รัฐสภาออกกฎหมายให้ตั้งธนาคาร Second Bank of the United States แต่เมื่อครบกำหนด 20 ปีในปี 1836 รัฐสภาก็ตัดสินใจไม่ต่ออายุให้ธนาคารดังกล่าว

ทำไมจึงจะต้องมีธนาคารกลาง? ในตอนนั้น การจัดตั้งธนาคารกลาง สาเหตุหลักก็เพื่อให้ภาครัฐสามารถเข้าไปช่วยแทรกแซง และค้ำจุนธนาคารพาณิชย์ในภาวะที่เกิดวิกฤติ หรือการตื่นตระหนกแย่งกันถอนเงินจากธนาคาร ทำให้ธนาคารหลายแห่งต้องล้มและปิดตัว กล่าวคือไม่ได้จัดตั้งขึ้นเพราะปัญหาเงินเฟ้อเป็นหลักแต่อย่างใด

ดังนั้น ในปี 1893 เมื่อสหรัฐอเมริกาเผชิญกับวิกฤติสถาบันการเงินที่รุนแรง ต้องร้องขอให้มหาเศรษฐีขณะนั้นคือ J.P. Morgan มาช่วยกอบกู้สถานการณ์ และต้องพึ่งพาเงินของ J.P. Morgan อีกครั้งหนึ่งในปี 1907 จึงเป็นแรงผลักดันให้รัฐสภาสหรัฐผ่านกฎหมายและประธานาธิบดีลงนามกฎหมายตั้ง Federal Reserve ขึ้นมาเป็นธนาคารกลางอย่างถาวรในปี 1913

จะเห็นได้ว่า ธนาคารกลางสหรัฐนั้น ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤติของสถาบันการเงิน และเป็นหน่วยงานของรัฐ ที่คอยปกป้องระบบสถาบันการเงิน (ที่ประกอบด้วยธนาคารพาณิชย์ของเอกชนในมลรัฐต่างๆ) ไม่ได้ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อให้เป็นอิสระ เพราะต้องการให้ควบคุมอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำเป็นเรื่องหลักแต่อย่างใด

ดังนั้น จึงไม่ได้ถูกตั้งชื่อว่าเป็น The Central Bank of the United States of America แต่เป็น “Federal Reserve” แปลตรงตัวคือ เป็น “กองทุนสำรองของรัฐบาลกลาง” นั่นเอง