ปฏิรูปภาษีไทย: ยาขมที่จำเป็นต้องกิน

คำถามคือ ถ้าข้อเสนอนี้มีผลลบต่อคะแนนนิยมทางการเมือง ทำไม รมว.คลังจึงต้องเสนอมาตรการนี้ คำตอบคือในปัจจุบัน สถานการณ์การคลังของไทยเข้าใกล้จุดวิกฤติที่ต้องเร่งแก้ไข โดยการขาดดุลการคลังพุ่งสูงถึง 4.5% ต่อ GDP สูงกว่าระดับที่ IMF กำหนดไว้ที่ 3% ผลจาก ส่วนต่างระหว่างรายจ่ายกับรายได้รัฐบาลมีมากขึ้นนับจากปี 2004 เป็นต้นมา

โดยรายจ่ายเพิ่มขึ้นจากระดับประมาณ 16% GDP สู่ระดับ 20% ขณะที่รายได้ทรงตัวอยู่ในระดับ 14-15% GDP โดยตลอด ทำให้การขาดดุลการคลังเพิ่มมากขึ้น โดยในปีงบประมาณปัจจุบัน รัฐบาลไทยขาดดุลสูงสุดเป็นประวัติการณ์ ที่ 4.5% ต่อ GDP และเมื่อมองไปในอนาคต ความเสี่ยงของการขาดดุลการคลัง ที่จะกระทบกับเสถียรภาพการคลังมีมากขึ้น เนื่องจากงบประมาณรวมเติบโตปีละประมาณ 4-5% สูงกว่าการเติบโตของรายได้ที่ไปพร้อม ๆ กับเศรษฐกิจที่ 3-4% ก็จะยิ่งทำให้งบประมาณมีแนวโน้มจะขาดดุลเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง แม้กระทรวงการคลังจะพยายามบริหารงบประมาณให้มีประสิทธิภาพที่สุดแล้วก็ตาม

ด้วยภาพดังกล่าว ทำให้ รมว.คลัง ประกาศแผนปฏิรูปภาษีครั้งใหญ่เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยแผนปฏิรูปภาษีนี้ประกอบด้วยสามมาตรการหลัก ได้แก่ 

(1) การปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) จาก 7% เป็น 15% (2) การลดภาษีเงินได้นิติบุคคล (CIT) จาก 20% เหลือ 15% และ (3) การปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (PIT) เป็นอัตราเดียวที่ 15% จากการเก็บภาษีแบบขั้นบันไดจากระดับ 5-35%

จากการคำนวณเบื้องต้นของผู้เขียน พบว่า (1) การปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) จะเพิ่มรายได้รัฐกว่า 8 แสนล้านบาท (หากขึ้นในคราวเดียว และใช้ฐานคำนวณจากงบประมาณปี 2569 โดยยังไม่คำนึงถึงผลกระทบจากการที่เศรษฐกิจจะชะลอตัว) เนื่องจาก VAT เป็นภาษีที่ทำรายได้ให้กับทางการมากที่สุด (กว่า 30%) 

ขณะที่ (2) การลดภาษีเงินได้นิติบุคคล (CIT) จาก 20% เหลือ 15% ซึ่งจะทำให้รายได้ภาษีลดลง 1.9 หมื่นล้านบาท ส่วน (3) การปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (PIT) เป็นอัตราเดียวที่ 15% จากปัจจุบันที่เป็นลักษณะขั้นบันไดจาก 5-35% (ซึ่งเมื่อคำนวณอัตราภาษีเฉลี่ยหรือ Effective rate จะอยู่ที่ 12%) ซึ่งคาดว่าจะเพิ่มรายได้ 1.14 แสนล้านบาท

รายได้ที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวจะทำให้การขาดดุลการคลังในปี 2569 ที่ประมาณ 7.03 แสนล้านบาท (หรือประมาณ 3.5% GDP) กลับมาเกินดุลเล็กน้อยที่ 2.1 หมื่นล้านบาท และจะทำให้หนี้สาธารณะคงค้างลดลงจาก 13.7 ล้านล้านบาท หรือ 68.8% GDP สู่ 12.9 ล้านล้านบาท หรือ 64.0% GDP

แต่การกระทำดังกล่าวในทันที อาจทำให้เศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะวิกฤติในทันที โดยจากการคำนวณผ่านแบบจำลองเศรษฐกิจมหภาคเบื้องต้น การขึ้นภาษี VAT ถึง 8% ทันทีจะทำให้เศรษฐกิจหดตัว -2.4% โดยการบริโภคและการลงทุนเอกชนจะหดตัวถึงกว่า -4.0% และ -4.8% ขณะที่เงินเฟ้อจะเพิ่มขึ้น 2.8% เป็นอย่างน้อย ส่วนผลของการลดภาษีเงินได้นิติบุคคลและเพิ่มภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไม่ได้มีผลต่อเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ

ถึงจะดูน่ากลัว แต่ตัวเลขดังกล่าวก็ไม่เกินจริง หากเปรียบเทียบกับบทเรียนจากญี่ปุ่นในยุคของนายกรัฐมนตรี ชินโซ อาเบะ ที่ทำการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม

ญี่ปุ่นเลือกใช้วิธีการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มแบบขั้นบันได จาก 5% เป็น 8% ในปี 2014 และเป็น 10% ในปี 2019 แม้จะเป็นการปรับขึ้นที่น้อยกว่าแผนของไทย แต่ผลกระทบก็รุนแรงพอสมควร โดยในการปรับขึ้นครั้งแรก GDP หดตัวถึง -7.3% และการบริโภคภาคเอกชนลดลง -18.8% ในไตรมาสที่มีการปรับขึ้นภาษี รวมถึงเกิดการซื้อสินค้าล่วงหน้า (Front-loading) ก่อนการขึ้นภาษี ทำให้ GDP ไตรมาส 1/2014 ขยายตัว 4.8% และหลังจากการขึ้นภาษีแล้ว รายได้ที่แท้จริงของครัวเรือนลดลง เนื่องจากค่าครองชีพสูงขึ้น

เพื่อลดผลกระทบดังกล่าว รัฐบาลญี่ปุ่นได้เตรียมมาตรการรองรับที่ครอบคลุม ทั้งการแจกเงินช่วยเหลือ 10,000 เยนต่อคนสำหรับผู้มีรายได้น้อย การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ และการใช้มาตรการกระตุ้นการใช้จ่ายผ่านการแจกคูปอง

ในการขึ้นครั้งที่สอง จาก 8% เป็น 10% (เดือน ต.ค.2019) ผลกระทบกลับน้อยกว่าครั้งแรก โดย GDP หดตัวน้อยกว่าครั้งแรก (-7.1% ในไตรมาส 4/2019) ขณะที่การบริโภคภาคเอกชนลดลง -11.1% ในไตรมาสเดียวกัน โดยสาเหตุที่การขึ้นภาษีครั้งที่ 2 มีผลกระทบน้อยกว่า เนื่องจากรัฐบาลมีมาตรการบรรเทาผลกระทบที่สำคัญ ทั้งจาก

(1) ระบบอัตราภาษีคู่ (Dual-rate system) โดยคงอัตราภาษี 8% สำหรับอาหาร เครื่องดื่ม (ยกเว้นเครื่องดื่มแอลกอฮอล์) และหนังสือพิมพ์ ซึ่งช่วยบรรเทาภาระค่าครองชีพสำหรับสินค้าจำเป็น

(2) ระบบคืนเงิน (Point reward system) โดยให้เครดิตคืน 2% สำหรับการชำระเงินด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ที่ร้านค้าขนาดเล็กและกลาง และเพิ่มเป็น 5% ในช่วง 9 เดือนแรกหลังการขึ้นภาษี

(3) มีมาตรการสำหรับธุรกิจหลายประการ เช่น สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำสำหรับ SMEs ให้ความช่วยเหลือด้านการปรับระบบบัญชีและการออกใบกำกับภาษี รวมถึงอุดหนุนการลงทุนในระบบการชำระเงินอิเล็กทรอนิกส์ และ

(4) มีมาตรการด้านที่อยู่อาศัย โดยเพิ่มวงเงินกู้ยืมสำหรับที่อยู่อาศัย ขยายระยะเวลาการลดหย่อนภาษีสำหรับเงินกู้ที่อยู่อาศัย

อาจกล่าวได้ว่า การเตรียมตัวของรัฐบาลญี่ปุ่นอย่างดี ทำให้ผลกระทบของการขึ้นภาษี VAT ที่จำเป็นต่อภาคการคลัง แต่ร้ายแรงต่อระบบเศรษฐกิจนั้นถูกลดทอนลง

สำหรับประเทศไทย การปฏิรูปภาษีครั้งนี้จำเป็นต้องดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป พร้อมกับมีมาตรการเยียวยาที่เหมาะสม โดยเฉพาะการพิจารณาใช้ระบบอัตราภาษีคู่สำหรับสินค้าจำเป็น การสนับสนุน SMEs และมาตรการ Negative Income Tax เพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย เพื่อให้การปฏิรูปประสบความสำเร็จโดยไม่กระทบเศรษฐกิจรุนแรงเกินไป

ท้ายที่สุด ความสำเร็จของการปฏิรูปภาษีขึ้นอยู่กับการสื่อสารที่ชัดเจน การเตรียมการที่รอบคอบ และความร่วมมือจากทุกภาคส่วน เพื่อให้การปรับโครงสร้างภาษีครั้งสำคัญนี้นำไปสู่ความยั่งยืนทางการคลังของประเทศในระยะยาว

เราต้องกินยาขมเพื่อให้สุขภาพการคลังดีขึ้นและไม่ล้มละลาย แต่จะกินอย่างไรไม่ให้สำลักยาจนเสียชีวิตไปเสียก่อนนั้น ขึ้นอยู่กับหมอยาว่าจะชงอย่างไร