พัฒนาการของระบบสวัสดิการและการปฏิรูปเพื่อรองรับสังคมชราภาพ (1)

หลายประเทศทั่วโลกรวมทั้งไทยกำลังก้าวสู่สังคมชราภาพ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอันเป็นผลจากความก้าวหน้าทางด้านวิทยาศาสตร์การแพทย์และองค์ความรู้ทางด้านโภชนาการทำให้ผู้คนทั่วโลกมีอายุยืนยาวขึ้น ขณะที่สังคมเมืองและสังคมอุตสาหกรรมทำให้ครอบครัวมีขนาดเล็กลง อัตราการเกิดลดลง ประชากรวัยทำงานของบางประเทศลดลงอย่างมาก อัตราส่วนของการพึ่งพิงเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน

สังคมชราภาพในยุโรปและญี่ปุ่นส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจ ระบบสวัสดิการ และ ฐานะทางการคลังภาครัฐรวมทั้งมิติอื่นๆ ของสังคมเหล่านี้ ประเทศไทยของเราสามารถเตรียมรับมือไว้ก่อนด้วยการปฏิรูประบบสวัสดิการให้มีความมั่นคงและมีความยั่งยืนทางการเงิน สังคมไทยเตรียมรับมือกับประชากรผู้สูงอายุที่จะเพิ่มขึ้นอย่างไร เขาเหล่านี้มีความเสี่ยงสำคัญอยู่สองเรื่อง ปัญหาทางด้านสุขภาพ และ ไม่สามารถทำงานได้จึงไม่มีรายได้หรือทำงานได้น้อยลงจึงมีรายได้ลดลงมาก คนส่วนใหญ่ต้องอาศัยระบบสวัสดิการรักษาพยาบาล 30 บาทรักษาทุกโรคหรือหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า อีก 20-30 ปีข้างหน้า ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลภายใต้ระบบสวัสดิการของไทยจะขึ้นไปอยู่ระดับสูงกว่า 1 ล้านล้านบาท ประชากรไทยมากกว่า 70% อยู่นอกกลไกการออมแบบบังคับ (ประกันสังคม กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ กบข. และบำเหน็จบำนาญ) เพื่อดูแลตัวเองหลังเกษียณ

บทความนี้มุ่งความสนใจไปที่ผลของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและสังคมชราภาพที่มีต่อระบบสวัสดิการสังคม โดยเราจะเริ่มต้นสำรวจพัฒนาการของระบบสวัสดิการสังคมกันก่อน

มีเหตุการณ์และปัจจัยสำคัญเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องก่อนการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีครั้งใหญ่อันนำมาสู่การปฏิวัติอุตสาหกรรม และเป็นสภาวะที่นำไปสู่การจัดระบบสวัสดิการสังคมให้ผู้ใช้แรงงานก่อนการปฏิวัติอุตสาหกรรมนับเป็นเวลาล่วงหน้าหลายร้อยปีและสามารถย้อนกลับไปในสมัยระบบเศรษฐกิจแบบศักดินา มีการผ่านกฎหมายเกี่ยวกับผู้ใช้แรงงานในสมัยพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่สาม (Edward III) ต่อมากฎหมายนี้ได้พัฒนาเป็น กฎหมายคนจนในสมัยพระนางเจ้าอลิซาเบธที่หนึ่ง ประวัติศาสตร์และพัฒนาการของระบบสวัสดิการสังคมล้วนเป็นบทสะท้อนของสภาพเศรษฐกิจการเมือง สังคม ความเชื่อค่านิยมในแต่ละช่วงเวลา

สวัสดิการ หรือ Welfare นั้นมีความหมายครอบคลุมทั้งสวัสดิการในทางเศรษฐศาสตร์ (Economic Welfare) และสวัสดิการทางสังคม (Social Welfare) สวัสดิการในทางเศรษฐศาสตร์จะถือเอาความพึงพอใจของผู้บริโภคเป็นตัวกำหนด ส่วนสวัสดิการสังคมจะถือเอาความจำเป็นของสังคมโดยส่วนรวมเป็นตัวกำหนด เช่น การศึกษา การรักษาพยาบาลจะทำให้ทุกคนมีการศึกษาและมีสุขภาพดี สวัสดิการจึงเป็นสิ่งที่ทุกคนจะต้องเข้าถึงและได้รับ เพราะสิ่งเหล่านี้ คือ สิทธิพื้นฐานทางสังคม (Social Basic Right) ของทุกคน

เยอรมันในสมัยรัฐบาลบิสมาร์ค เป็นประเทศแรกที่มีระบบสวัสดิการสังคมหรือระบบประกันสังคมเต็มรูปแบบ มีการออกกฎหมายว่าด้วยนโยบายสวัสดิการสังคมแห่งสหพันธรัฐเยอรมัน (Social Policy Laws of the Federal Republic) ให้บริการสวัสดิการผ่านโครงการที่เรียกว่า “ความมั่นคงทางสังคม (Social Security Scheme)” ซึ่งครอบคลุมถึง การศึกษาและฝึกอบรม เพื่อพัฒนาผู้ใช้แรงงานหรือลูกจ้างให้มีประสิทธิภาพในการทำงานโดยรัฐเป็นผู้จัดสรรงบประมาณบางส่วนและอำนวยความสะดวกให้ ความคุ้มครองสุขภาพอนามัย การประกันสุขภาพ ประกันอุบัติเหตุ สวัสดิการชราภาพ สวัสดิการคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร การประกันการว่างงาน สวัสดิการกรณีทุพพลภาพการส่งเสริมการมีงานทำ

หลักการของเยอรมันถือประเด็นการประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยจากการทำงานเป็นเรื่องสำคัญมาก โดยพิจารณาว่า “การทำงานก็คือสิ่งสำคัญที่สุดต่อการมีชีวิต” (Work is vital to life) เพราะฉะนั้นหลักการของเยอรมันในเรื่องนี้ก็คือ เน้น “การป้องกัน” (Prevention) หากสุดวิสัยเกิดเหตุการณ์นั้น ก็จะเป็นเรื่องการ “ฟื้นฟู” (Rehabilitation) เพราะฉะนั้นภายใต้หลักการนี้ ความร่วมมือระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างจึงเป็นเรื่องสำคัญที่สุด เพราะฉะนั้นในการป้องกันจะต้องช่วยกันดูแลเพื่อให้สถานที่ทำงานมีสภาพแวดล้อมมีความปลอดภัยที่สุด และกรณีสุดวิสัยจะต้องดูแลว่าการฟื้นฟูสมรรถภาพและฟื้นฟูอาชีพจะต้องดีที่สุด เพื่อให้โอกาสลูกจ้างกลับเข้าเข้ามาทำงานที่มีผลิตผลอีกครั้งหนึ่ง ประเทศเยอรมันเป็นประเทศแรกที่มีกฎหมายกำหนดค่าทดแทนให้กับลูกจ้าง กรณีประสบอันตรายเนื่องจากการทำงานในปี ค.ศ.1884 ภายใต้กฎหมาย 2 ฉบับ คือ Sickness Bill (1883) และ Accident Bill (1884) กฎหมายทั้ง 2 ฉบับกำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุน กำหนดระยะเวลาในการจ่ายค่าทดแทน ความรับผิดชอบของนายจ้าง การสูญเสียสมรรถภาพในการทำงานซึ่งใช้เป็นฐานในการกำหนดการสูญเสียชั่วคราวหรือถาวร ส่วนความร่วมมือระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างนั้นถือเป็นการร่วมรับผิดชอบ 2 ฝ่ายที่จะช่วยให้ลูกจ้างผู้ประสบอันตรายภายหลังฟื้นฟูให้กลับมาทำงานอีกครั้ง โดยเข้าระบบที่เรียกว่า “Co Deterioration” การมีส่วนร่วมตัดสินใจสองฝ่าย

นายจ้างหรือสถานประกอบกิจการมีความรับผิดชอบในเรื่องนี้ภายใต้ข้อตกลงร่วมนายจ้างส่วนใหญ่ทางสวีเดนจะต้องมีระบบประกันที่เรียกกว่า “Labour Market No Fault Liability Insurance” อันเป็นหลักการค้ำประกันการจ่ายค่าทดแทนการบาดเจ็บ เจ็บป่วยหรือเสียชีวิตเนื่องจากการทำงานโดยไม่คำนึงว่าเหตุการณ์หรืออุบัติเหตุดังกล่าวเป็นความผิดของใครประเทศสวีเดนได้ชื่อว่าเป็นในประเทศที่มีการจัดและให้สวัสดิการแก่ประชาชนที่ครอบคลุมประโยชน์ทดแทนอย่างกว้างขวาง เป็นระบบที่ออกแบบให้ภาคธุรกิจหรือสถานประกอบกิจการเข้ากับแนวทางการจัดสวัสดิการของรัฐ การกำหนดประโยชน์ทดแทน การเจ็บป่วย บาดเจ็บ หรือเสียชีวิต เนื่องจากการทำงานเช่นเดียวกัน มีการออกแบบได้สอดรับกับระบบการประกันสังคมแห่งชาติที่ครบวงจร

ในยุคเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก จอห์น เมย์นาร์ดเคนส์ (John Mayard Keynes) ได้เสนอให้รัฐเพิ่มงบประมาณรายจ่ายด้านการลงทุนเพื่อแก้ปัญหาภาวะถดถอยยาวนานในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง เบเวริดก์ (Beveridge) ได้นำเอาแนวคิดของเคนส์มาพัฒนาให้เป็นโครงการที่ปฏิบัติได้และนำไปสู่การจัดตั้ง รัฐสวัสดิการ (Welfare State)

สำหรับระบบสวัสดิการสังคมที่พยายามพัฒนาขึ้นในสังคมไทยเพื่อให้ครอบคลุมคนทุกกลุ่มเกิดขึ้นครั้งแรกในสมัยเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โดยคณะราษฎรมีหลักการต่อเรื่องนี้ว่า “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลจะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก” ความพยายามในการสร้างระบบสวัสดิการและหลักประกันสังคมดังกล่าวปรากฏในเค้าโครงสมุดปกเหลือง แต่ได้รับการคัดค้านจากชนชั้นนำและกลุ่มอนุรักษนิยมเนื่องเห็นว่าโครงการประกันสังคมและระบบสวัสดิการดังกล่าวอยู่ในเค้าโครงสมุดปกเหลือง หลังจากนั้น แนวคิดเรื่องการจัดระบบสวัสดิการสังคมก็แคบลงมาโดยหันมาเน้นหนักให้ความสำคัญกับงานทางด้านประชาสงเคราะห์ ต่อมาการประกาศใช้ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2553 ได้กระตุ้นให้เกิดการปรับเปลี่ยนแนวคิดเรื่องการจัดระบบสวัสดิการสังคมในประเทศไทย โดยในปี พ.ศ. 2534 ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการสังคม เพื่อทบทวนนโยบายด้านสวัสดิการสังคมที่มีอยู่ และในสองปีต่อมา พ.ศ. 2536 ได้มีการยกร่างพระราชบัญญัติสวัสดิการสังคมโดยอิงความมั่นคงทางสังคม คือ ตอบสนองความต้องการพื้นฐานของประชาชนและความมั่นคงทางสังคมในระดับมาตรฐาน

ประเทศไทยมีค่าใช้จ่ายเพื่อสวัสดิการสังคมค่อนข้างต่ำ ในปี พ.ศ. 2551 ค่าใช้จ่ายเพื่อสวัสดิการสังคมทั้งหมดเท่ากับ 2.6 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 2.8 ของ GDP เมื่อเปรียบเทียบข้อมูลค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมต่อจีดีพีกับประเทศในกลุ่ม OECD จะเห็นว่าไทยมีสัดส่วนการใช้จ่ายด้านนี้ต่ำกว่ามาก หากพิจารณาเฉพาะค่าใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการด้านสุขภาพ คนไทยทุกคนมีสวัสดิการรักษาพยาบาลแบบข้าราชการ จะทำให้ค่าใช้จ่ายสำหรับประชากรกลุ่มอายุวัยเด็ก (0-15 ปี) เท่ากับ 5,003 บาท วัยทำงาน (16-59 ปี) 6,999 บาท และวัยสูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) 32,848 บาท และประมาณว่าค่าใช้จ่ายทั้งหมดจะเท่ากับประมาณ 8 แสนล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 4.24 ของจีดีพี (อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจแท้จริงร้อยละ 4 ต่อปี)/1

------------

/1 รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 87 เดือนตุลาคม 2553 ทางเลือกของสวัสดิการสังคมสำหรับคนไทย