เรื่องราวของตลาดข้าวและนโยบายรับจำนำข้าว (2)
ในช่วงปี 2550-2554 ผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ของไทย ก็ต่ำสุดในกลุ่มประเทศผู้ผลิตข้าวหลักๆ ของโลกแล้ว
แต่ความสามารถในการแข่งขันของข้าวไทยไม่มีปัญหา และการส่งออกข้าวมีปริมาณเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องระหว่างปี 2520-2554 ปริมาณเพิ่มขึ้นเฉลี่ยถึงปีละ 2.2 แสนตัน ความสามารถในการแข่งขันของข้าวไทยในตลาดโลก และความร่ำรวยจากการส่งออก จึงเป็นผลมาจากการขูดรีดผลประโยชน์ส่วนเกินจากผู้ผลิต คือ ชาวนา เมื่อชาวนาสามารถขายข้าวได้ในราคาสูงจากราคารับจำนำ จึงทำให้ปริมาณการส่งออกข้าวลดลง หลังใช้นโยบายรับจำนำข้าว 15,000 บาทต่อเกวียน สิ่งที่สะท้อนว่าความสามารถในการแข่งขันของข้าวไทยในตลาดโลก เป็นผลจากกลยุทธ์ด้านราคาเป็นหลัก และต้องกดราคาข้าวในประเทศให้ต่ำ ผู้ผลิตชาวนาจึงได้รับการแบ่งปันผลประโยชน์จากแรงงานของตัวเองไม่มากนัก หากการส่งออกข้าวไทยจะดีขึ้น หรือความสามารถในการแข่งขันดีขึ้น ต้องเกิดจาก การลงทุนปรับปรุงพันธุ์ข้าว การเพิ่มผลผลิตต่อไร่ และการลดต้นทุน เป็นต้น
ราคาผลผลิตทางการเกษตรตกต่ำในปัจจุบัน ทำให้ภาคเกษตรกรรมหดตัวลง และไม่อยู่ในสภาพที่จะดูดซับแรงงานชนบทได้ ผู้คนในชนบทโดยเฉพาะคนรุ่นหนุ่มสาวค่อยๆ ถอยห่างจากชนบทและภาคเกษตรกรรม เพื่อหนีความไม่มั่นคงทางด้านรายได้ และความยากจน ลูกหลานเกษตรกรไม่อยากเป็นเกษตรกรอีกต่อไป ภาวะดังกล่าวมีความจำเป็นต้องมีมาตรการหรือนโยบาย เพื่อยกระดับรายได้เกษตรกร ด้วยการแทรกแซงราคาโดยรัฐ ในกรณีของพืชผลเกษตรอย่างเช่น ข้าว ต้องจำเป็นต้องรับจำนำในราคาสูงเพื่อรักษาพื้นที่การผลิตข้าวเอาไว้ การเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศ ส่งผลกระทบต่อการผลิตข้าวและพืชผลอื่นๆ อย่างรุนแรงมาก มีความจำเป็นต้องสร้างระบบชลประทานทั่วถึงและทันสมัย ลงทุนทางด้านวิจัยและพัฒนาแปรรูปผลผลิตทางการเกษตร ลงทุนทางด้านเทคโนโลยีเพื่อยกระดับรายได้และประสิทธิภาพการผลิตภาคเกษตร
ประเทศไทยมีปัญหาความเหลื่อมล้ำ และความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจรุนแรง จึงจำเป็นต้องใช้นโยบายเชิงรุก ด้วยการรับจำนำข้าวในราคาสูง จึงแก้ปัญหาได้รวดเร็ว และแน่นอนย่อมมีผลกระทบบางด้านเกิดขึ้น และอาจเกิดแรงต่อต้านจากผู้มีแนวทางแตกต่างหรือผู้เสียผลประโยชน์
การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในสังคมไทย ถือว่าเป็นปัญหาที่อยู่ในระดับรุนแรงมากๆ เนื่องจากกลุ่มที่ถือครองที่ดินสูงสุด 20% แรก ถือครองที่ดินมากกว่ากลุ่มที่ถือครองที่ดินต่ำสุด 20% ล่างสุดมากถึง 325 เท่า นอกจากนี้ กลุ่มที่ถือครองที่ดินสูงสุด 20% แรกนี้ ยังถือครองที่ดินคิดเป็น 80% กว่า และคนที่ร่ำรวยที่สุดของประเทศนี้ 10% แรก ถือครองที่ดินเกือบ 90% ของทั้งประเทศ นอกจากนี้ จากผลการวิจัยทางเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินยังพบว่า มีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค หรือการกระจายการถือครองที่ดินสูงถึง 0.89 การที่ค่า Gini Coefficient มีค่าสูงเกือบ 0.9 สะท้อนถึงความไม่ธรรมและความไม่เท่าเทียมกันทางเศรษฐกิจที่รุนแรง
มาตรการแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรและการรับจำนำข้าว เป็นเครื่องมือหนึ่งในการลดความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ เป็นวิธีการแก้ปัญหาราคาตกต่ำของราคาสินค้าเกษตร และราคาข้าวได้รวดเร็วที่สุด เป็นนโยบายควรนำกลับมาใช้ชั่วคราว เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าขณะนี้ ซึ่งดีกว่าใช้วิธีแจกเงินให้เกษตรกรต่อไร่ นโยบายรับจำนำข้าวย่อมดีกว่า และมีประสิทธิภาพสูงกว่า การแก้ปัญหาด้วยการแจกเงินต่อไร่ให้เกษตรกร การรับจำนำ รัฐบาลยังมีสต็อกข้าว
อย่างไรก็ตาม แผนการรับจำนำครั้งใหม่ ต้องทบทวนจุดอ่อนในอดีต เช่น ไม่รับจำนำในราคาสูงเกินราคาตลาดมากเกินไป ไม่รับจำนำทุกเมล็ด แยกรับจำนำข้าวในราคาตามระดับคุณภาพ ตรวจสอบขั้นตอนการรับจำนำให้โปร่งใส และลดการรั่วไหลทุจริต เป็นต้น
ต้องบริหารจัดการระบายข้าวในสต็อกของรัฐบาล อย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใส เพื่อให้ได้สภาพคล่องมาชำระหนี้ชาวนา และทำให้เกิดภาระทางการคลังให้น้อยที่สุด ขณะเดียวกัน ต้องสร้างความมั่นใจต่อระบบสถาบันการเงิน เพื่อปล่อยกู้หรือชำระเงินให้ชาวนาที่ถือใบประทวน โดยสถาบันการเงินสามารถนำใบประทวนซึ่งเป็นหลักทรัพย์ในการค้ำประกัน มารับเงินจากรัฐบาลได้ต่อไป
ขณะเดียวกัน รัฐบาลควรใช้โอกาสนี้ในการศึกษาทบทวนปัญหา และข้อผิดพลาดจากนโยบายรับจำนำข้าว เพื่อนำมาสู่การพิจารณาว่า จะปรับปรุงนโยบายรับจำนำข้าวอย่างไรให้มีประสิทธิภาพดีขึ้น และ สามารถช่วยเหลือเกษตรกรรายได้น้อย ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ ให้หลุดพ้นจากความยากลำบากทางเศรษฐกิจ
นโยบายรับจำนำข้าวที่ผ่านมา ได้ทำให้ชาวนายากจนจำนวนไม่ต่ำกว่า 3.45 แสนราย ได้รับเงินจำนำข้าวเฉลี่ยรายละ 94,579 บาท และชาวนาระดับกลางและรายได้สูงไม่ต่ำกว่า 2.69 แสนราย ได้รับเงินจำนำข้าวเฉลี่ยรายละ 405,937 บาท นอกจากนี้ ยังทำให้ชาวนาบางรายที่มีที่ดินขนาดนา 100 ไร่ขึ้นไป มีรายได้ปีละ 2-3 ล้านบาท หรือชาวนาที่มีที่ดินขนาดใหญ่จะได้รายได้เฉลี่ย 4-6.6 แสนบาทต่อปี ด้วยระดับรายได้แบบนี้จึงทำให้ภาคเกษตรกรรมไทยเติบโตและขยายตัวได้อย่างมั่นคงต่อไป
รายได้ที่เพิ่มขึ้นของชาวนาอย่างชัดเจน จะช่วยทำให้คุณภาพชีวิตและฐานะทางเศรษฐกิจของชาวนาจำนวนมากดีขึ้น ลดปัญหาความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ และทำให้ประชาธิปไตยฐานรากเข้มแข็งขึ้น ประชาธิปไตยรากฐานเข้มแข็ง จากฐานะทางเศรษฐกิจและอำนาจต่อรองที่มากขึ้นของชาวนา มาตรการรับจำนำข้าวในราคาสูงโดยรัฐกลายเป็นเครื่องมือสำคัญ ทำให้ชาวนาจำนวนไม่น้อยหลุดพ้นจากกับดักความยากจน
นอกจากนี้ การทำให้ “ผู้คนในภาคเกษตรกรรม” มีรายได้สูงขึ้น เท่ากับเป็นการสกัดกั้นการอพยพย้ายถิ่นของชาวชนบท และรักษาสมดุลโครงสร้างเศรษฐกิจระหว่างภาคเกษตรกรรม และภาคอุตสาหกรรม รวมทั้งลดปัญหาสังคมและความแออัดของเมืองใหญ่
สต็อกข้าวของรัฐบาลที่สะสมเพิ่มขึ้น จากการรับจำนำ ต้องบริหารจัดการให้ดี (จำนวนนี้สามารถนำมาเป็นอาหารสำรองทางยุทธศาสตร์ จากการขาดแคลนอาหารในอนาคต จากภาวะโลกร้อนได้ แต่ต้องมีระบบเก็บรักษาคุณภาพดีๆ) การมีสต็อกจำนวนมากขึ้น จะทำให้การระบายข้าวบริหารยากขึ้น เมื่อปล่อยข้าวออกมาในตลาด จะกดราคาในตลาดให้ปรับตัวลดลง รัฐบาลก็จะขาดทุนเพิ่มเติมอีก ส่วนการเก็บข้าวไว้รอให้ราคาตลาดโลกสูงขึ้น ค่อยทยอยขาย รัฐก็ต้องมีระบบการจัดเก็บสต็อกข้าวที่ได้มาตรฐาน รายละเอียดของนโยบายรับจำนำบางส่วนต้องมีการปรับเปลี่ยน เพื่อปิดจุดที่จะสร้างปัญหาและลดการรั่วไหล
การทุจริตนั้น อาจเกิดขึ้นได้ในทุกขั้นตอน ตั้งแต่การปลอมใบประทวน การนำข้าวมาเวียนเทียน สต็อกลม การสวมสิทธิ ตลอดจน การใช้บริษัทในเครือข่ายรับซื้อข้าวจากรัฐบาล
ที่สำคัญ รัฐบาลต้องปรับเปลี่ยนวิธีการรับจำนำเสียใหม่ ไม่ให้กลายเป็น การผูกขาดการค้าข้าวโดยรัฐบาล หรือตั้งราคาจำนำสูงเกินกว่าราคาตลาดมากๆ ซึ่งอาจเป็นการส่งสัญญาณราคาที่บิดเบือน ทำให้มีการขยายพื้นที่ปลูกข้าวเกินพอดี เกินศักยภาพ และเบียดบังพื้นที่เพาะปลูกพืชผลประเภทอื่น เนื่องจากสามารถขายข้าวในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดมากกว่า 40% (ในช่วงที่มีการรับจำนำในราคา 15,000 บาทต่อเกวียน) สิ่งนี้ทำให้เกิดการบิดเบือนโครงสร้างการผลิตในภาคเกษตรกรรม เน้นปลูกข้าวที่ให้ผลผลิตเร็วแทนพืชอื่น การรับจำนำแบบคละเกรดอาจทำให้คุณภาพข้าวย่ำแย่ลงในอนาคต เกษตรกรขาดแรงจูงใจผลิตข้าวคุณภาพ
นโยบายแทรกแซงราคาหรือพยุงราคา ไม่ว่าจะเป็นนโยบายรับจำนำ นโยบายประกันราคาก็ตาม รัฐบาลควรนำมาใช้ระยะหนึ่ง เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของชาวนาหรือเกษตรกร เมื่อราคาพืชผลตกต่ำและผันผวนเท่านั้น การแทรกแซงราคาที่ฝืนกลไกตลาด ไม่สามารถทำได้ในระยะเวลานานๆเพราะจะส่งผลเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ ระบบตลาด ระบบการผลิตและฐานะทางการคลังของรัฐบาล และไม่สามารถสร้างรายได้หรือชีวิตความเป็นอยู่ของชาวนา หรือเกษตรกรให้ดีขึ้นอย่างยั่งยืนได้ หลังจากที่รายได้เกษตรกรมีความมั่นคงด้วยการจำนำข้าวแล้ว ก็มุ่งไปที่การเพิ่มผลผลิตต่อไร่ ลดต้นทุนการผลิตและเพิ่มอำนาจของเกษตรกรในโครงสร้างการผลิตและโครงสร้างการตลาด
ผมมีข้อเสนอในเรื่องนโยบายภาคเกษตรดังต่อไปนี้
ข้อแรก ต้องมีการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร เริ่มต้นตั้งแต่ปฏิรูประบบข้อมูลที่ดินเพื่อการเกษตร กำหนดเพดานการถือครองที่ดินอย่างเหมาะสม กำหนดเขตการใช้ที่ดินและแผนการใช้ที่ดิน จัดตั้งกองทุนที่ดินเพื่อเกษตรกร รวมทั้งการผลักดันให้มีการเก็บภาษีที่ดิน เพื่อกระตุ้นให้นำที่ดินรกร้างว่างเปล่ามาใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการผลิต
ข้อสอง ไทยต้องมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจนต่อ ไตรลักษณะของภาคเกษตรกรรมของไทย อันประกอบด้วย เกษตรดั้งเดิม เกษตรอุตสาหกรรมสมัยใหม่ เกษตรอินทรีย์ทางเลือก ในขณะที่โลกเผชิญความท้าทายทางด้านความมั่นคงอาหารและพลังงาน
ข้อสามใช้ เทคโนโลยี การบริหารจัดการความรู้ เพื่อเพิ่มมูลค่าด้วยการแปรรูปสินค้าเกษตร (ข้าวหรือสินค้าเกษตรอื่นๆ)
ข้อสี่เพิ่มรายได้เกษตรกรด้วยการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ ลดต้นทุนการผลิต ลดค่าใช้จ่าย เพิ่มสวัสดิการให้ชาวนาและเกษตรกร
ข้อห้าทยอยลดระดับการแทรกแซงราคาลง (แต่ต้องไม่ยกเลิกทันที) โดยนำระบบประกันภัยพืชผลและตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้ามาแทนที่ ทำให้ “ไทย” เป็นศูนย์กลางของตลาดซื้อขายล่วงหน้าสินค้าเกษตรของภูมิภาค
ข้อหกพัฒนามาตรฐานสินค้าเกษตร และมาตรฐานความปลอดภัยด้านอาหาร
ข้อเจ็ดจัดตั้งกองทุนช่วยเหลือเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีภายใต้ WTO, FTA, AEC
ข้อแปดส่งเสริมการขยายฐานในรูป Offshore Farming เกษตรพันธสัญญาโดยเฉพาะในกลุ่ม
ประเทศ CLMV
ข้อเก้าการปฏิรูปภาคเกษตรกรรมและเดินหน้าสู่ยุทธศาสตร์ ครัวของโลก รัฐควรลดบทบาทแทรกแซงกลไกตลาดสินค้าเกษตรลง ลดการบิดเบือนกลไกราคา
ข้อสิบจัดให้มีตลาดสินค้าเกษตรให้มากและหลากหลาย และพัฒนาไทยสู่การเป็น “ครัวของโลก” และทำให้ไทยเป็นผู้ผลิตอาหารปลอดภัยของโลก
ข้อสิบเอ็ดทำให้ชาวนาหรือเกษตรกรทั้งหลาย เข้าถึงแหล่งทุนได้ดีขึ้น ปล่อยสินเชื่อถึงเกษตรกรโดยตรง ไม่ต้องผ่านคนกลาง โรงสี หรือบริษัทค้าปัจจัยการผลิตทั้งหลาย บูรณาการการบริหารจัดการกองทุน ที่เกี่ยวกับการแก้ไขหนี้สินเกษตรกร ให้เป็นเอกภาพและเร่งรัดแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกร
ข้อสิบสอง นำนโยบายรับจำนำข้าวกลับมาดำเนินการ จนกว่าราคาข้าวในตลาดโลกปรับตัวดีขึ้นระดับหนึ่ง และยกเลิกนโยบายแจกเงินให้ชาวนา เนื่องจากเป็นมาตรการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ สิ้นเปลืองและไม่ก่อให้เกิดประโยชน์อะไร นอกจากบรรเทาปัญหาความเดือดร้อนให้ชาวนาในระยะสั้นมากๆ เพราะเงิน 1,000 บาท ใช้ไม่เกินสามวันก็หมดแล้ว นอกจากนี้ การกำหนดมาตรการแบบนี้อยู่บนฐานคิดแบบสังคมสังเคราะห์ และส่งเสริมวัฒนธรรมอุปถัมภ์ อันไม่ได้ทำให้ชาวนาเข้มแข็งขึ้นในระยะยาว และยังเป็นการทำให้ประชาธิปไตยฐานรากอ่อนแอลงด้วย
นอกจากนี้ เรายังต้องเตรียมตัวรับมือกับข้อตกลงการเปิดเสรีต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นข้อตกลงว่าด้วยการใช้อัตราภาษีพิเศษที่เท่ากันสำหรับเขตการค้าเสรีอาเซียน (CEPT-ทำข้อตกลงตั้งแต่ปี 2536) และข้อตกลง ATIGA ต่อข้าวไทย เช่น การปรับลดภาษี ไทยลดภาษีศุลกากรในสินค้าข้าวให้เหลือ 0% ตั้งแต่ปี 2553 ขณะที่ประเทศเพื่อนบ้านอาเซียนอื่นๆ ได้จัดข้าวอยู่ในบัญชีสินค้าที่มีการอ่อนไหวสูง (Highly Sensitive List) จึงค่อยทยอยลดภาษี
ประเด็นเรื่องกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า ประเด็นเรื่องมาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืชที่เราทำข้อตกลงเอาไว้เรื่องมีผลต่ออุตสาหกรรมการผลิตข้าวในประเทศไทย เราจึงต้องมีมาตรการรับมือเพื่อให้เกิดประโยชน์อย่างเต็มที่ต่อเกษตรกร ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมข้าวและประเทศโดยรวม