การกำกับดูแล OTT จำเป็นหรือไม่ เพียงใด

 สืบเนื่องจากความพยายามของหนึ่งในบอร์ดกสทช.ที่จะกำหนดให้บริการเนื้อหาที่เป็นการกระจายเสียงหรือแพร่ภาพบนโครงข่ายอินเทอร์เน็ต ต้องมาเข้าสู่การกำกับดูแลของกสทช. เสมือนเป็นกิจการกระจายเสียงหรือกิจการโทรทัศน์ประเภทหนึ่ง

 

แม้เรื่องราวจะคลี่คลายแล้วในตอนนี้ หลังเข้าขั้นเป็นดราม่ามาพักใหญ่เพราะมีการกดดันให้ผู้ให้บริการยอดนิยมอย่าง เฟซบุ๊ก ยูทูป และ กูเกิล ต้องมาขึ้นทะเบียนกับกสทช.ภายในวันที่ 22 กรกฎาคม ซึ่งท้ายสุดก็ล้มเลิกไป แต่ผู้ที่ติดตามและได้รับรู้ผ่านสื่ออาจจะยังตั้งตัวไม่ทันกับประเด็นการกำกับดูแลบริการที่เป็นเนื้อหาบนโครงข่ายอินเทอร์เน็ต หรือที่เรียกกันว่า OTT อันย่อมาจาก Over-the-Top ซึ่งจะว่าไปก็เป็นอะไรที่ใกล้ตัวมากสำหรับสังคมไทยที่ใช้สื่อสังคมออนไลน์อย่างเข้มข้นและกว้างขวาง

 

จากสถิติล่าสุดของ We are Social ดิจิทัลเอเยนซี่ใหญ่ในสิงคโปร์ จำนวนผู้ใช้อินเทอร์เน็ตไทยอยู่ที่ 46 ล้านคน และจำนวนเดียวกันนี้เป็นผู้ใช้เฟซบุ๊กซึ่งเป็นเครือข่ายสังคมออนไลน์ และอยู่ในขอบเขตของบริการที่จัดว่าเป็นOTT ยิ่งไปกว่านั้น เรายังติดอันดับจำนวนผู้ใช้เฟซบุ๊กเป็นอันดับที่ 8 ของโลกอีกด้วย จึงจำเป็นที่จะต้องมาทำความรู้จักและเข้าใจOTTในมิติต่างๆ ตลอดจนแนวทางและแนวโน้มในการกำกับดูแลโดยเฉพาะผลกระทบต่อสิทธิดิจิทัล ซึ่งเป็นประเด็นที่เหมือนจะถูกมองข้ามไปในดราม่าระลอกที่เพิ่งผ่านไป

 

บริการ OTT และผลกระทบกับบริการการสื่อสารแบบดั้งเดิม

 

บริการ OTT (Over the Top) คือ เนื้อหาหรือบริการใด ๆ ซึ่งขับเคลื่อนอยู่ด้านบนของชั้นเครือข่ายอินเทอร์เน็ต โดยปลอดการควบคุมทางตรงหรือมีโฆษณาจากผู้ประกอบการในระดับโครงข่ายโทรคมนาคมมารบกวน เช่น ระบบส่งข้อความทันที (instant messaging) ระบบโทรเรียก (calling) และแอพพลิเคชันเกี่ยวกับวีดิโอสตรีมมิงและสื่อสังคมออนไลน์ บริการเหล่านี้จัดเป็น “OTT” ในแวดวงโทรคมนาคม เนื่องจากทำงาน “อยู่ด้านบน” (on top) ของโครงข่าย

 

แต่หากพิจารณานิยามให้ละเอียดแล้ว จะพบว่าการแลกเปลี่ยนข้อมูลต่าง ๆ ผ่านอินเทอร์เน็ตล้วนเป็นการส่ง “ขึ้นด้านบน” (over the top) ของโครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคมทั้งสิ้น ดังนั้น นอกจากบริการวีดิโอสตรีมมิงยอดนิยมอย่าง Netflix หรือ บริการแอพพลิเคชั่นส่งข้อความรายใหญ่อย่าง Line หรือ WhatsApp แล้ว ไม่ว่าวีดิโอบล็อกส่วนตัว หรือแอพพลิเคชั่นสำหรับสื่อสารในหมู่ผู้เล่นเกมก็อาจเรียกว่าเป็นบริการ “OTT” ได้เช่นกัน เพราะคำนี้สามารถกินความได้ถึงทุกสิ่งซึ่งเราใช้สื่อสารและแสดงตัวตนบนโลกออนไลน์

 

บริการ OTT นำไปสู่การพร่าเลือนของการแบ่งแยกอย่างเด็ดขาดในอดีตระหว่างการนำพาสัญญาณ (carriage) และ เนื้อหา (content) ที่ผู้ให้บริการโครงข่ายจะทำหน้าที่เสมือนเป็นท่อลำเลียงสัญญาณที่บรรจุเนื้อหาไปสู่จุดหมายปลายทางเท่านั้น แต่จะไม่มีความเกี่ยวข้องหรือความสามารถจะไปส่งผลใดๆต่อเนื้อหาได้ ทว่าในการสื่อสารผ่านอินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์ความเร็วสูง เทคโนโลยี IP หรือ Internet Protocol ทำให้ผู้ให้บริการเนื้อหาและแอพพลิเคชันแบบ over the top สามารถติดต่อกับผู้ใช้ขั้นปลายได้โดยตรง ผ่านทางเครือข่ายการสื่อสารซึ่งเจ้าของหรือผู้ให้บริการโทรคมนาคมไม่มีความเกี่ยวข้องกับธุรกรรมหรือกิจกรรมบนเครือข่ายนั้น ๆ

 

โทรศัพท์อินเทอร์เน็ต หรือ “Voice over Internet Protocol” (VoIP) เป็นบริการ OTT แรกๆซึ่งสร้างผลกระทบต่อการทำธุรกิจของทั้งผู้ให้บริการโครงข่ายโทรศัพท์บ้านและมือถือ เพราะผู้ใช้บริก่ารสามารถเลือกที่จะไม่เสียค่าบริการโทรศัพท์ด้วยการคุยผ่านเครือข่าย OTT ที่มีแอพพลิเคชั่นการสื่อสารด้วยเสียง หรือทั้งภาพและเสียงรองรับอย่าง Skype หรือ Google Hangout ในทำนองเดียวกัน การใช้บริการส่งข้อความสั้น (short messaging service) ก็แทบจะถูกแทนที่ด้วยแอพพลิเคชั่นการส่งข้อความแบบปัจจุบันทันที (Chatapps) อย่าง Line และ WeChat ไปแล้ว

 

นอกจากวงการโทรคมนาคมแล้ว อุตสาหกรรมที่เกี่ยวกับการแพร่ภาพและกระจายเสียงก็ถูกสั่นคลอนโดยOTTเช่นกัน ตัวอย่างที่ดีก็เช่น โทรทัศน์อินเทอร์เน็ต หรือ วีดีโอสตรีมมิ่ง ซึ่งแพร่ภาพและเสียงอยู่ด้านบนของเครือข่ายบรอดแบนด์และเครือข่ายมือถือ หรือแม้แต่ผู้ให้บริการแอพพลิเคชั่นการดูโทรทัศน์ย้อนหลังก็กำลังทำให้ทั้ง ผู้ประกอบการเคเบิลทีวี และ ผู้ประกอบการสถานีโทรทัศน์แบบดั้งเดิมกำลังหากินลำบากขึ้นเรื่อยๆเพราะสามารถนำพาบางบริการที่เหมือนกันมาสู่ผู้ใช้ ในค่าใช้จ่ายทีต่ำกว่า และตอบสนองกับวิถีชีวิตในยุคดิจิทัลได้อย่างยืดหยุ่นมากกว่า

 

จุดร่วมสำคัญของทั้งผู้ประกอบการโทรคมนาคมและผู้ประกอบการวิทยุและโทรทัศน์แบบดั้งเดิมต่อบริการ OTT ก็คือ ความรู้สึกที่ว่า ตนมีภาระด้านการลงทุนในการขยายโครงข่าย การเสียค่าใบอนุญาต และมีเงื่อนไขต่างๆที่ต้องปฏิบัติตามในฐานะผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการจากองค์กรกำกับดูแลของรัฐ เช่น การกำหนดราคาในระดับที่ผู้บริโภครับได้ และ การอุดหนุนการเข้าถึงโครงข่ายอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม (universal service obligation หรือ USO) เป็นต้น ขณะเดียวกัน ผู้ประกอบการเหล่านี้ก็มีรายได้ลดลง ส่วนหนึ่งก็เนื่องจากสูญเสียตลาดให้กับผู้ประกอบการ OTT ที่ไม่ได้มีภาระการลงทุนหรือหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎและระเบียบกำกับดูแลในระดับเดียวกัน พูดโดยสรุปคือ ผู้ประกอบการโทรคมนาคม และแพร่ภาพและกระจายเสียงดั้งเดิมเห็นว่าตนกำลังประสบกับการแข่งขันบนสนามที่ไม่เท่าเทียม

 

จากการล็อบบี้อย่างเข้มข้นของภาคอุตสาหกรรมโทรคมนาคมและแพร่ภาพกระจายเสียง ทำให้องค์กรกำกับดูแลหรือองค์กรภาครัฐที่เกี่ยวข้องในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกกำลังให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลบริการอินเทอร์เน็ต และแอพพลิเคชันโทรศัพท์เคลื่อนที่ ไล่เรียงตั้งแต่แอพพลิเคชั่นเพื่อการสื่อสารอย่าง Skype หรือ WhatsApp ไปจนถึงบริการด้านเนื้อหาอย่าง Netflix, Uber และ AirBnB 

 

ไม่เพียงแต่บริการเหล่านี้จะเข้ามาสร้างแรงกระทบแก่ตลาดทำให้ภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไป หากแต่ยังสร้างความท้าทายครั้งใหม่แก่รัฐในเรื่องของกฎระเบียบอีกด้วยด้วย ประเด็นปัญหาที่ติดตามมากับบริการเหล่านี้ได้แก่ การเก็บภาษี ข้อผูกพันเกี่ยวกับความเป็นส่วนตัวและความมั่นคงของเครือข่าย และการจัดโควตาให้เนื้อหาท้องถิ่น เป็นต้น คำถามสำคัญคือ ประเทศต่างๆจะจัดการกับบริการเหล่านี้อย่างใด โดยไม่ไปทำลายสิทธิของผู้ใช้หรือความเป็นเครือข่ายอินเทอร์เน็ตที่เปิดกว้างและมีเสรีภาพเป็นพื้นฐาน

 

สิ่งสำคัญที่จะลืมมิได้คือ อินเทอร์เน็ตได้กลายมาเป็นพลังสำคัญในการเปลี่ยนแปลงสังคมและการเมือง ทำให้ผู้คนหลายล้านคนจากทั่วโลกสามารถแสดงตัวตน ตลอดจนเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ทั้งที่เป็นทรัพยากรความรู้และสินค้าทางวัฒนธรรม นอกจากนี้ อินเทอร์เน็ตยังเปิดพื้นที่ใหม่ในการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการ นำไปสู้การริเริ่มธุรกิจ และนวัตกรรมใหม่ ๆ

 

แม้รัฐจะอ้างเหตุผลนานาในการเข้ามากำกับดูแล OTT โดยเฉพาะเหตุผลด้านความมั่นคง การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลและความปลอดภัยของผู้ใช้ หากกติกาในการกำกับดูแลนั้นจะต้องพิจารณาด้วยความระมัดระวัง เพื่อที่จะไม่ไปละเมิดสิทธิในอีกทางหนึ่ง ในลำดับแรกรัฐจะต้องหาทางออกในการคุ้มครองทรัพยากรที่จะทำให้อินเทอร์เน็ตเจริญเติบโตและเป็นอิสระ กล่าวคือจะต้องบรรจุเรื่องความเป็นกลางทางเน็ต (net neutrality) ไว้ในกฎหมาย (เพราะเป็นหลักการที่จะป้องกันการไหลของข้อมูลข่าวสารในอินเทอร์เน็ตอย่างเลือกปฏิบัติ) รวมทั้งสนับสนุนนโยบายอื่น ๆ ซึ่งส่งเสริมอินเทอร์เน็ตให้เป็นพื้นที่เปิดและเสรี อันจะทำให้นวัตกรรมและเศรษฐกิจเจริญก้าวหน้าต่อไป

 

เพื่อบรรลุสิ่งนี้ กติกาในการกำดูแลจึงต้องมีความรอบคอบและก้าวหน้า ไม่ใช่เพียงแค่คัดลอกกฎต่าง ๆ สำหรับบริการโทรคมนาคมแบบดั้งเดิมมาใช้ ยิ่งไปกว่านั้น เพราะอินเทอร์เน็ตมีลักษณะที่ต่างออกไป ผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียจากภาคส่วนต่าง ๆ จึงควรต้องมาอภิปรายร่วมกันอย่างกว้างขวางและโปร่งใส เพื่อหาหนทางในการกำกับดูแลร่วมกัน