blind trust กลไกป้องกันประโยชน์ทับซ้อน (จบ): หลักการ-บทเรียน

และยกตัวอย่างกองทรัสต์ที่มีปัญหาในต่างประเทศไปแล้วพอสังเขป

ทวนอีกทีว่า สาระสำคัญของทรัสต์บอด คือ การโอนทรัพย์สินให้บุคคลที่สามที่เป็นกลางและไม่เกี่ยวข้องใดๆ กับเจ้าของทรัพย์สินดูแล (ผู้ดูแลทรัสต์เรียกว่า ทรัสตี – trustee) ในระยะเวลาหนึ่ง โดยให้ทรัสตีสามารถซื้อขายได้อย่างอิสระ และไม่ให้สื่อสารอย่างสิ้นเชิงกับเจ้าของทรัพย์สิน ฉะนั้น ‘ปัญหา’ ของทรัสต์บอดบางกองในต่างประเทศก็คือ การที่มันไม่ ‘บอด’ จริง โดยเฉพาะกรณีที่เจ้าของโอนทรัพย์สินให้ญาติสนิทหรือลูกน้องเก่าดูแล แทนที่จะเป็นทรัสตีมืออาชีพ จึงยากที่จะเชื่อว่าทรัสตีจะตัดสินใจอย่างเป็นอิสระ และจะไม่มาแอบสื่อสารกับเจ้าของทรัพย์สิน 

ยังไม่นับประเด็นที่ว่า ทรัพย์สินเก่าที่โอนเข้าทรัสต์บอดนั้นต่อให้โอนไปแล้วก็ยังสุ่มเสี่ยงที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนอยู่ดี เพราะเจ้าของย่อมรู้ดีว่าทรัพย์สินของตัวเองมีอะไรบ้าง (ในขณะที่ทรัพย์สินใหม่ที่กองทรัสต์ไปซื้อไม่เข้าข่ายนี้ เพราะเจ้าของจะไม่รู้แล้วว่ามีอะไรบ้าง) อีกทั้งทรัพย์สินบางประเภท เช่น หุ้นในบริษัทจำกัด หรือที่ดิน ก็ไม่ใช่สิ่งที่ทรัสตีจะจัดการซื้อขายได้อย่างสะดวกโยธิน เพราะติดข้อกฎหมายหรือขาดสภาพคล่อง (หาคนซื้อยาก)

ด้วยเหตุผลข้างต้น กฎหมายหลายประเทศจึงแนะนำว่า ทรัพย์สินที่เปลี่ยนมือในตลาดได้ง่าย เช่น เงินสด หรือหลักทรัพย์ที่ซื้อขายในตลาดทุน คือทรัพย์สินที่เหมาะสมที่สุดในการโอนเข้าทรัสต์บอด กฎหมายอเมริการะบุว่า ทรัพย์สินเก่า (ณ วันที่โอนเข้าทรัสต์บอด) ถือว่าสุ่มเสี่ยงที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน จนกว่าจะถูกขายออกไปหมดหรือมูลค่าลดลงจนเหลือไม่ถึง 1,000 เหรียญสหรัฐ (สังเกตว่าจุดนี้เรียกว่า ‘สุ่มเสี่ยง’ เฉยๆ ไม่ได้แปลว่าผิดกฎหมายแล้วโดยอัตโนมัติ จะผิดหรือไม่ผิดกฎหมายก็ต้องไปว่ากันอีกทีถ้าเกิดมีเหตุการณ์ที่น่าสงสัย)

ในทางปฏิบัติ ทรัสต์บอดต้องมีรายละเอียดมากมายเพื่อสร้างสมดุลระหว่างสิทธิประโยชน์ของเจ้าของทรัพย์สิน (สามารถเก็บเกี่ยวดอกผลจากทรัพย์สินของตัวเอง) และประโยชน์สาธารณะ (ป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจทางการเมืองใช้อำนาจในทางที่เอื้อประโยชน์แก่ตัวเอง) ยกตัวอย่างเช่น กฎหมายหลายรัฐในอเมริกาไม่ถึงกับห้ามไม่ให้เจ้าของทรัพย์สินรู้อะไรเลยเกี่ยวกับทรัพย์สินที่โอนเข้าทรัสต์บอด อนุญาตให้ได้รับส่วนแบ่งผลตอบแทนจากทรัสต์ (เช่น เงินปันผล) ในแต่ละปี และให้รับรู้มูลค่ารวมของทรัพย์สินทั้งหมดในทรัสต์ (แต่ไม่ให้แจกแจงรายละเอียดออกมา เพื่อให้ยัง ‘บอด’ อยู่) 

ในเมื่อทรัสต์บอดเป็นโครงสร้างที่ยุ่งยาก และมีค่าใช้จ่ายสูงมากในการจัดตั้ง (ตั้งแต่ค่าใช้จ่ายในการแต่งตั้งทรัสตีมืออาชีพ) หลายประเทศจึงไม่แนะนำให้เจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับใช้โครงสร้างนี้ แนะนำเฉพาะสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูง เช่น รัฐมนตรี ผู้ว่าการมลรัฐ หรือประธานาธิบดีเท่านั้น 

ในสหรัฐอเมริกา ทรัสต์บอดไม่ใช่เครื่องมือที่เจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงทุกคนถูกกฎหมายบังคับให้ใช้ กฎหมายเพียงแต่เปิดช่องไว้เป็น ‘ทางเลือก’ สำหรับการแสดงความโปร่งใสและบริสุทธิ์ใจต่อสาธารณะ ซึ่งแต่ละมลรัฐก็มองเรื่องนี้ต่างกันออกไป (สหรัฐอเมริกาเปรียบได้กับประเทศย่อยๆ 50 ประเทศ (มลรัฐ) ที่สมัครใจมารวมตัวกันเป็นสหรัฐ) 

ในมลรัฐที่ระบุเรื่องทรัสต์บอดเป็นการเฉพาะ การเลือกใช้โครงสร้างนี้จะกระทบต่อข้อพิจารณาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน และหน้าที่การรายงานทรัพย์สินของผู้มีอำนาจทางการเมืองที่จัดตั้งทรัสต์ ผู้เขียนชอบกฎหมายของมลรัฐฟลอริดาเพราะเห็นว่าชัดเจนและสมเหตุสมผล 

กฎหมายฟลอริดาระบุว่า ถ้าจะเข้าข่าย ‘ทรัสต์บอด’ ทรัสต์นั้นจะต้องมีคุณสมบัติดังต่อไปนี้ 

1.ทรัสตี (ผู้ดูแลทรัสต์) จะต้องเป็นธนาคาร บริษัททรัสต์ ทนาย ผู้สอบบัญชี ที่ปรึกษาการลงทุน หรือสถาบันตัวแทน (institutional fiduciary) ตามกฎหมาย ตัวบุคคลที่จะรับผิดชอบการจัดการทรัสต์กองนี้จะต้องไม่มีความสัมพันธ์ใดๆ ต่อไปนี้กับเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์ – คู่สมรส บุตร บิดามารดา ปู่ย่าตายาย หลาน พี่น้อง พ่อตาแม่ยาย พี่น้องเขยหรือสะใภ้ ลุงป้าน้าอา ลูกพี่ลูกน้อง หรือคู่สมรสของบุคคลเหล่านี้, ตัวบุคคลที่จัดการกองทรัสต์จะต้องไม่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ ใครก็ตามที่ทำงานในหน่วยงานใต้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์ หรือเป็นพันธมิตรทางธุรกิจกับเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์

2.ทรัพย์สินทั้งหมดในกองทรัสต์จะต้องปลอดข้อบังคับหรือข้อจำกัดทั้งปวงในการโอนหรือขาย กองทรัสต์จะต้องปราศจากการลงทุนหรือทรัพย์สินใดๆ ที่ทรัสตีไม่อาจโอนได้เองโดยปราศจากการรับรู้ของเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์

3.สัญญาทรัสต์ต้องระบุอย่างชัดเจนว่า เป้าหมายของทรัสต์กองนี้คือการย้ายอำนาจการควบคุมและการรับรู้เกี่ยวกับทรัพย์สินในทรัสต์ ออกจากเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์ เพื่อกำจัดความขัดแย้งระหว่างหน้าที่ความรับผิดชอบของผู้จัดตั้งทรัสต์ในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐ กับผลประโยชน์ส่วนตัว ระบบุว่าทรัสตีมีอำนาจสมบูรณ์ในการบริหารจัดการกองทรัสต์ รวมถึงอำนาจในการขายและซื้อทรัพย์สินในกองทรัสต์โดยไม่ปรึกษาหรือรายงานต่อเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์ หรือบุคคลอื่นใดที่มีผลประโยชน์ในกองทรัสต์ ห้ามการติดต่อสื่อสารใดๆ ระหว่างทรัสตีกับเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์หรือบุคคลอื่นใดที่มีผลประโยชน์ในกองทรัสต์  เกี่ยวกับรายละเอียดทรัพย์สินหรือแหล่งรายได้ของกองทรัสต์ ยกเว้นการรายงานยอดเงินสดหรือผลกำไรหรือขาดทุนสุทธิ สามารถทำได้ถ้าไม่เปิดเผยรายละเอียดทรัพย์สิน การยื่นภาษีให้เป็นหน้าที่ของทรัสตีหรือบุคคลอื่นที่ทรัสตีมอบหมาย อนุญาตให้ทรัสตีแจ้งเจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์เกี่ยวกับวันที่ที่ขายทรัพย์สินเดิม (ณ วันจัดตั้งทรัสต์) และมูลค่าที่ขายได้ และให้แจ้งสิทธิประโยชน์ในที่ดินเท่าที่จำเป็นตามกฎหมายภาษีของรัฐบาลกลาง

4.ภายใน 5 วันหลังจากที่ทำสัญญา เจ้าหน้าที่รัฐผู้จัดตั้งทรัสต์จะต้องแจ้งต่อคณะกรรมการ ชื่อและที่อยู่ของทรัสตี คำรับรองของทรัสตีว่ากองทรัสต์นี้เข้าข่ายทรัสต์บอดตามกฎหมายฟลอริดาทุกประการ และรายละเอียดทรัพย์สินเดิมที่โอนเข้ากองทรัสต์ ที่ต้องแจ้งตามกฎหมายฟลอริดา 

หลังจากที่ตั้งทรัสต์แล้ว ถ้าหากสภามลรัฐฟลอริดาเห็นชอบว่าเข้าข่ายทรัสต์บอดจริง ก็จะถือว่าการกระทำในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐของผู้จัดตั้งทรัสต์นั้นๆ ไม่ได้รับอิทธิพลหรือดูเหมือนจะได้รับอิทธิพลจากผลประโยชน์ส่วนตัว 

สำหรับหน้าที่การรายงานทรัพย์สิน ฟลอริดาให้รายงานมูลค่ากองทรัสต์เป็นตัวเลขกลมๆ ในแบบฟอร์มรายงานทางการเงินประจำปี ในฐานะแหล่งรายได้ และรายงานรายละเอียดของทรัพย์สินเดิมที่โอนเข้าทรัสต์ 

ร่างกฎหมายทรัสต์บอดในไทยยังไม่มี มีแต่ร่าง พ.ร.บ. ทรัสต์เพื่อการจัดการทรัพย์สินส่วนบุคคล ซึ่งเป็นกฎหมายพื้นฐานที่สำคัญ เพราะจะรองรับทรัสต์ในฐานะเครื่องมือเพื่อการจัดการทรัพย์สินเป็นครั้งแรก เป็นข่าวดีโดยเฉพาะสำหรับผู้สูงอายุที่ไม่อยากจัดการทรัพย์สินด้วยตัวเอง หรืออยากจ้างบริษัทมืออาชีพมาดูแลกองมรดกเพื่อประโยชน์ของลูกหลาน 

ผู้เขียนเห็นว่าเมื่อใดที่เรามีกฎหมายทรัสต์แล้ว การแก้กฎหมาย ป.ป.ช. เปิดทางให้ใช้ ‘ทรัสต์บอด’ เป็นเครื่องมือสำหรับผู้มีอำนาจทางการเมือง ก็น่าจะอยู่ไม่ไกลเกินเอื้อม.