ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อการพัฒนาท้องถิ่นอย่างแท้จริง

พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างฯฉบับนี้ นับว่าเป็นการรวมกฎหมายเดิม 2 ฉบับเข้าด้วยกัน และจัดระบบภาษีทรัพย์สินใหม่ โดยมีวัตถุประสงค์ คือ 1) เพื่อปฏิรูปโครงสร้างระบบภาษีทรัพย์สินให้มีความเป็นสากล และแก้ไขปัญหาโครงสร้างภาษีเดิม 2) เพื่อกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดิน 3) เพื่อความเป็นอิสระและเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) 4) สร้างความเข้มแข็งและโปร่งใสในการบริหารการคลังของ อปท. และ 5) ช่วยให้ท้องถิ่นมีงบประมาณเพียงพอในการพัฒนาพื้นที่ให้เกิดความเจริญในระยะยาว (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง, 2561)

นับว่าเป็นความพยายามนับแต่ปี 2525 ในการผลักดันร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับระบบภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง เนื่องจากเดิมกฎหมายที่ใช้จัดเก็บภาษีจากทรัพย์สิน คือ พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ปี 2475 และ พ.ร.บ. ภาษีบำรุงท้องที่ ปี 2508 ไม่สอดคล้องต่อสภาวการณ์ในปัจจุบัน และมีอุปสรรคสำคัญหลายประการ ทำให้ไม่สามารถอำนวยรายได้ให้แก่ท้องถิ่นได้ สะท้อนจากรายได้ประเภทภาษีที่ อปท. สามารถจัดเก็บได้เอง มีเพียงไม่เกิน 10% เท่านั้น ส่งผลให้ท้องถิ่นไม่มีอิสระทางการคลังอย่างแท้จริง

กล่าวกันว่า ประเทศไทยมีปัญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน โดยผู้ที่ถือครองที่ดินมากที่สุด มีที่ดินรวมกันทั้งสิ้น 631,263 ไร่ จากที่ดินที่มีเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดิน ในปี 2555 ที่มีทั้งสิ้น 95 ล้านไร่ และค่าเฉลี่ยการถือครองที่ดินของ ส.ส. คนละประมาณ 71 ไร่ ซึ่งอยู่ในกลุ่มที่มีที่ดินมากที่สุดในประเทศ (ดวงมณี เลาวกุล, 2558)

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่าการจัดเก็บภาษีจากทรัพย์สินที่มีอยู่เดิมไม่สอดคล้อง ไม่เป็นธรรม และหลักการจัดเก็บสำคัญ ซึ่งมี 2 ประการ คือ

1.หลักผลประโยชน์ที่ได้รับ(the benefit principle) ผู้ที่ถือครองหรือเป็นเจ้าของทรัพย์สิน ย่อมได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะที่ท้องถิ่นให้บริการ และยังได้ประโยชน์จากราคาทรัพย์สินที่เพิ่มขึ้นจากการพัฒนาของ อปท. จึงสมควรต้องจ่ายภาษี

2.หลักความสามารถของผู้เสียภาษี(the ability to pay principle) การเก็บภาษีอยู่บนพื้นฐานที่ว่าเจ้าของทรัพย์สินเป็นผู้จ่าย คนเป็นเจ้าของได้ย่อมมีความสามารถในการจ่ายภาษีในระดับหนึ่ง ถ้ามูลค่าของทรัพย์สินมากควรจ่ายภาษีมาก มูลค่าน้อยก็จ่ายภาษีน้อย ถ้าไม่มีทรัพย์สินก็ไม่ต้องจ่าย

ทั้งนี้ แนวทางในการจัดเก็บแต่เดิม มักเป็นการจัดเก็บจากทรัพย์สินโดยอ้อม คือ จัดเก็บจากการทำมาหาได้ของทรัพย์สินนั้น และการตีราคาทรัพย์สินไม่สอดคล้องกับมูลค่าของทรัพย์สินที่เปลี่ยนแปลงไป เช่น ภาษีโรงเรือนและที่ดิน จัดเก็บจากค่ารายปี ซึ่งหมายถึงจำนวนเงินที่ทรัพย์สินนั้นสมควรให้เช่าได้ในปีหนึ่งๆ จึงถูกมองว่า ซ้ำซ้อนกับภาษีเงินได้ในส่วนของค่าเช่า ทั้งที่แท้จริงแล้วการจัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินนั้น ควรมุ่งเน้นที่มูลค่าจากตัวทรัพย์สินมากกว่า ส่งผลให้ไม่ก่อให้เกิดการกระตุ้นการใช้ประโยชน์สูงสุดในทรัพย์สิน (highest and best use) โดยเฉพาะที่ดินซึ่งเป็นต้นทุนการผลิตที่เป็นทรัพยากรที่มีจำกัด หรือภาษีบำรุงท้องที่จัดเก็บจากราคาปานกลางของที่ดิน ซึ่งใช้ราคาประเมินของปี 2521-2524 ทำให้ไม่สามารถสะท้อนมูลค่าที่แท้จริงของที่ดิน ตามมูลค่าของทรัพย์สินที่เปลี่ยนแปลงไปในปัจจุบัน

ประเด็นที่น่าสนใจตามพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ปี 2562 เพื่อการพัฒนาท้องถิ่น เช่น

อัตราภาษี มีการกำหนดอัตราภาษีเพดานขั้นสูงไว้ แต่สามารถตราเป็นพระราชกฤษฎีกา(พ.ร.ฎ) โดยจะกำหนดเป็นอัตราเดียวหรือหลายอัตราแยกตามมูลค่าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง ทั้งนี้ ต้องไม่เกินอัตราภาษีที่กำหนด และจะกำหนดแยกตามประเภทการใช้ประโยชน์หรือตามเงื่อนไขในแต่ละประเภทการใช้ประโยชน์ และให้อำนาจ อปท. ที่มีความประสงค์จัดเก็บภาษีในอัตราที่สูงกว่าอัตราภาษีที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา ก็สามารถตราข้อบัญญัติท้องถิ่นกำหนดอัตราภาษีที่ใช้จัดเก็บภายในเขต อปท.นั้นได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราที่กำหนดใน พ.ร.บ.(มาตรา 37) แสดงให้เห็นถึงความยืดหยุ่นและความสำคัญของอปท.ที่สามารถออกแบบอัตราภาษีเพื่อนำรายได้ไปพัฒนาท้องถิ่นของตนเองได้

การกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ได้มีการกำหนดอัตราภาษีในเชิงลงโทษ ผู้ที่ทิ้งที่ดินไว้ว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ จะถูกเรียกเก็บภาษีเพิ่มขึ้น 0.3% ทุกๆ 3 ปีที่ทิ้งร้างติดต่อกันไปจนถึงอัตราสูงสุดที่กำหนดใน พ.ร.บ. คือ 3% เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ยังคงต้องติดตามกันต่อไปถึงความแน่นอนชัดเจนของฐานภาษี เนื่องจากอาจมีการยกเว้นภาษี โดยออกกฎกระทรวงในการยกเว้นได้ตามมาตรา 8 (12) การลดและยกเว้นภาษีตามมาตรา 55 ถึง 57 ซึ่งสามารถออกเป็น พ.ร.ฎ.ลดภาษีได้สูงสุด 90% และการยกเว้นมูลค่าของฐานภาษีในบางกรณี อีกทั้งในปัจจุบันยังไม่มี พ.ร.ฎ.กำหนดอัตราภาษีที่จะจัดเก็บที่แท้จริง แต่มีบทเฉพาะกาลกำหนดให้จัดเก็บในระยะเวลา 2 ปี (พ.ศ.2563-2564) ในอัตราภาษีแบบอัตราก้าวหน้า ตามประเภทและการใช้ประโยชน์ของทรัพย์สิน

ในสุดท้ายนี้ ผู้เขียนก็คาดหวังว่ากฎหมายภาษีฉบับนี้ จะทำให้เรามีระบบภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง และเป็นความหวังเพื่อการพัฒนาท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง

โดย... 

กิตติยา พรหมจันทร์

นิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์